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28 de enero, 2019

¿Por qué fracasó la CICIG en Guatemala?

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Jonatán Lemus

El pasado 6 de enero de 2019, el  Gobierno de Guatemala denunció unilateralmente el acuerdo de creación de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG, o “la Comisión”). La decisión provocó reacciones de actores nacionales e internacionales, con posiciones tanto de apoyo y rechazo a la postura del Ejecutivo. Desde un punto de vista estrictamente formal, la CICIG aún se encuentra vigente y según Naciones Unidas, su mandato finalizará en septiembre de 2019. Sin embargo, en la práctica, la Comisión ha reducido sus operaciones en el país. Los investigadores extranjeros han abandonado el territorio guatemalteco, se ha retirado personal de seguridad provisto por embajadas extranjeras, y en los juzgados se debate la separación de la Comisión como querellante en los procesos penales.

El panorama actual de la CICIG resulta paradójico.  Después de su papel protagónico en el caso La Línea en el 2015, la organización contaba con el apoyo de actores políticos nacionales e internacionales. En la opinión pública existía una posición casi unánime sobre la necesidad de esta intervención internacional en Guatemala. Los críticos del actuar de la comisión eran una minoría, y usualmente los cuestionamientos eran menospreciados. Se argumentaba que solamente quienes se veían afectados por la lucha contra la corrupción evaluaban negativamente el trabajo de la CICIG. Sin embargo, en los últimos meses, ese consenso político y social se debilitó. Con el pasar del tiempo, fueron más las voces en Guatemala y el extranjero, cuestionando algunas prácticas de la organización. En este nuevo escenario, la Comisión no tuvo la capacidad de resistir los intentos de expulsión por parte del Gobierno de Guatemala. ¿Cómo ocurrió este cambio hasta hace algunos meses imposible?

 

Para dar respuesta a esta interrogante, el artículo se dividirá en dos secciones. Primero, se retomarán algunas ideas planteadas en el artículo CICIG en Guatemala: creada para desaparecer, diseñada para permanecer (Lemus, 2017). A partir de este marco de análisis, se mostrará cómo la CICIG perdió tres factores clave para su sobrevivencia: el control de actores clave del Estado, la posibilidad de promover reglas del juego favorables para continuar con su labor, y el uso de conferencias de prensa para promover la movilización de la opinión pública. Segundo, para explicar por qué la CICIG perdió los factores mencionados aplicaré  el marco teórico desarrollado por Douglas North, John Joseph Wallis, Steven Webb y Barry Weingast (2012) en su libro En la sombra de la violencia: política, economía, y los problemas del desarrollo. Se argumentará que el debilitamiento de la CICIG fue una respuesta de la coalición dominante, incluyendo Estados Unidos, a los efectos no intencionados de este experimento internacional: inestabilidad política y la posibilidad de un retorno a la violencia. Dado que en sistemas de acceso limitado la prioridad de la coalición dominante es el mantenimiento de la estabilidad, los actores prefirieron la certeza provista por un sistema político sub óptimo, a la incertidumbre generada por la intervención internacional.  

 

La pérdida del poder de la CICIG

 

En el artículo, CICIG en Guatemala: creada para desaparecer, diseñada para permanecer, se planteó que el diseño institucional de la Comisión generaba incentivos similares a los de cualquier burocracia. Es decir, la CICIG buscaba maximizar su poder e influencia para así justificar su existencia. En efecto,  el acuerdo firmado a finales del 2006 tenía una vigencia inicial de dos años. Ante un horizonte de tiempo tan corto, se creó una dinámica en la que la organización enfocaba sus esfuerzos en garantizar su sobrevivencia.

 

En ese sentido, se señaló que la Comisión necesitaba tres elementos para sobrevivir: 1) la colaboración de actores clave como el Ministerio de Gobernación, Ministerio Público, la Policía Nacional Civil, y las cortes, 2) reglas del juego favorables para incrementar la probabilidad de éxito en sus casos, y 3) la movilización de la opinión pública a su favor para tener legitimidad. Esto provocó que la Comisión se convirtiera en un actor en el sistema político, el cual influyó en nombramientos judiciales, propuso reformas a la Constitución guatemalteca, y utilizó los medios de comunicación para orientar la opinión pública a su favor. La capacidad de la organización para garantizar estos factores le permitió prolongar su mandato en cinco ocasiones.

 

Luego de la crisis política del 2015, la CICIG se convirtió en una institución con una amplia cuota de poder y legitimidad. Ningún actor político podía oponerse públicamente a la CICIG sin correr el riesgo de ser asociado a una posición de defensa de la impunidad. El poder de la CICIG se pudo observar cuando en agosto de 2017 el presidente Morales intentó expulsar del país al comisionado Iván Velásquez. Esta decisión se vio revertida luego de la movilización de diversos actores y la resolución de la Corte de Constitucionalidad que suspendió la decisión presidencial. En ese momento, el gobierno no contó con el apoyo público de actores nacionales, ni tampoco de la comunidad internacional. En efecto, se esperaba que el intento del presidente Morales resultaría en su eventual salida del Ejecutivo. Debilitar a una institución como la CICIG era prácticamente imposible. Sin embargo, este fue solo un primer episodio del conflicto que habría de finalizar con la salida de la Comisión del país.

 

La experiencia de agosto 2017 dejó varias lecciones al gobierno; una de ellas fue comprender la importancia de la unidad en el gabinete. En efecto, la CICIG era tan poderosa que algunos ministros eran considerados más cercanos a la Comisión que al mismo presidente. Esto condujo a un proceso de reestructuración del equipo de trabajo del Ejecutivo. El primer cambio se dio en el Ministerio de Relaciones Exteriores justo durante la crisis; el canciller Carlos Raúl Morales, partidario de la CICIG, fue reemplazado por la ex viceministra, Sandra Jovel. Esta última se apegó desde el inicio a la postura del Presidente y se convirtió en un actor clave en la estrategia del gobierno con respecto a la Comisión.

 

A pesar de este primer cambio en el Ejecutivo, el fallido intento de expulsión del Comisionado pareció haber fortalecido aún más a la Comisión, la cual continuó con la presentación de casos en conferencias de prensa. En octubre de 2017, el comisionado Velásquez, junto con la entonces fiscal general, Thelma Aldana, solicitaron un antejuicio contra el alcalde de la Ciudad de Guatemala y ex presidente Álvaro Arzú. A diferencia de otros acusados quienes no se defendían públicamente, Arzú asumió una posición de confrontación desde el inicio, incluso irrumpiendo en la conferencia. Desde ese momento, Arzú se convirtió en una figura importante de apoyo para el presidente Morales.

 

La presencia de Arzú como un opositor público de la labor de la Comisión tuvo varios efectos. Por ejemplo, cuando en enero de 2018, Francisco Rivas fue destituido de su puesto como ministro de gobernación, en su lugar se nombró al actual ministro Enrique Degenhart, quien era identificado como cercano al alcalde capitalino (Prensa Libre, 21 de marzo 2018). Al igual que Jovel, el nuevo encargado de gobernación se alineó a la postura del presidente sobre la CICIG. En febrero de 2018, el ministro relevó al director de la Policía Nacional Civil, Nery Ramos, quien desde su posición había colaborado con la CICIG en varios temas, desde la seguridad del personal hasta la ejecución de capturas.

 

La aparición de Arzú en la pugna entre el Ejecutivo y la CICIG también permitió que se fortaleciera la relación del Presidente con el Legislativo. En enero de 2018, Álvaro Arzú Escobar, hijo del alcalde capitalino, asumió la presidencia de dicho órgano. A partir de entonces, las posturas anti CICIG se fortalecieron en el Congreso. Esta nueva correlación de fuerzas permitió que en octubre de 2018, los diputados no despojaran de su inmunidad al presidente Morales, luego de que fuera acusado del delito de financiamiento electoral ilícito.

 

A estos cambios en el mapa político se puede agregar uno aún más significativo. En abril de 2018 la fiscal Thelma Aldana, quien apoyaba incondicionalmente a la Comisión, finalizó su periodo al frente del Ministerio Público. En su lugar, fue nombrada la abogada Consuelo Porras, ex magistrada suplente de la Corte de Constitucionalidad. A diferencia de Aldana, Porras asumió una posición moderada. Aunque se mostraba partidaria del trabajo de la CICIG, la velocidad de los casos presentados disminuyó significativamente. Además, el uso de las conferencias de prensa fue reducido. Con esto, la CICIG perdió una de sus armas más importantes para mantener su legitimidad ante la opinión pública.

 

La pérdida de la cooperación de los actores mencionados debilitó sustancialmente a la CICIG, la cual en ocasiones anteriores, había tenido el poder para vetar el nombramiento de funcionarios contrarios a su labor. Este veto se ejercía a través de presión directa al Ejecutivo, o de señalamientos públicos contra de dichos funcionarios, en conferencias de prensa muy publicitadas por los medios de comunicación. En esta ocasión, la ruptura de la relación con el Ejecutivo y el nuevo estilo de gestión de la Fiscal Porras limitaron la capacidad de respuesta de la Comisión.

 

La pérdida de poder durante esos doce meses pudo ser la causa de uno de los últimos intentos de la CICIG por mantener su sobrevivencia. En agosto de 2018, la CICIG firmó un convenio con el Tribunal Supremo Electoral, el cual le permitía asesorar a dicha institución, en la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, así como en la asignación de tiempos de campaña en los medios de comunicación. Esta acción, para algunos completamente fuera de su mandato, generó más rechazo en aquellos que veían con desconfianza la posible injerencia de la organización en los resultados electorales del 2019, sobre todo por su cercanía a la ex fiscal Aldana, quien se anunciaba como una posible candidata en el proceso.

 

Estos movimientos en el tablero político permitieron que, a finales de agosto de 2018, en una conferencia de prensa con la presencia de miembros del Consejo Nacional de Seguridad, la Policía Nacional Civil y el Ejército, el presidente Morales anunciara la no renovación del mandato de la CICIG. A esta acción se sumaron otras medidas, como la prohibición de ingreso al comisionado Velásquez y la negación de visas a investigadores. En esta ocasión, a pesar de las movilizaciones de apoyo a la CICIG (menores en comparación al 2015 y 2017), y las resoluciones desfavorables de la  Corte de Constitucionalidad, la posición del Ejecutivo prevaleció. En la práctica, la Comisión ha sido expulsada del país, un hecho casi imposible si se hubiera pronosticado un año atrás.

 

Una debilidad del artículo CICIG creada para desaparecer, diseñada para permanecer es su enfoque exclusivo en actores nacionales. Es imposible aportar una imagen completa sin tomar en cuenta la intervención de actores internacionales, especialmente Estados Unidos. En ese sentido, el apoyo de la embajada estadounidense fue clave para la CICIG, sobre todo después del 2014 con la entrada en vigencia del Plan Alianza para la Prosperidad. Este plan busca reducir la migración de centroamericanos a Estados Unidos, a través del fortalecimiento de las instituciones y el impulso del crecimiento económico en el Triángulo Norte de Centroamérica. En consecuencia, el embajador estadounidense en Guatemala entre el 2014 y 2017, Todd Robinson, se caracterizó por tomar posturas públicas de apoyo a la CICIG y al comisionado Velásquez.

 

Los analistas coincidían en que la política exterior estadounidense con respecto a la Comisión se mantendría estable. Sin embargo, de agosto 2017 a enero de 2018, la posición de Estados Unidos con respecto a la CICIG sufrió cambios. Esto pudo ser resultado de varios factores. Primero, el nombramiento del embajador Luis Arreaga, quien a pesar de mostrar una postura favorable a la Comisión, ha tenido un estilo muy diferente al de su antecesor. Arreaga ha entablado una relación más cercana con los actores políticos, incluido el presidente Morales. Además, ha sido menos frontal que Robinson al momento de señalar a actores políticos nacionales, muchas veces señalando que él no se involucra en asuntos que le competen a los guatemaltecos.

 

Al estilo menos beligerante de Arreaga, se sumó la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos. Este adoptó una línea de confrontación con actores internacionales, particularmente la Organización de Naciones Unidas a quien acusa de ser inoperante. Su embajadora ante dicha organización, Nikky Haley, se convirtió en una aliada importante del presidente Morales. En su visita al país, Haley solicitó a la CICIG no hacer uso excesivo de los medios de comunicación para dar a conocer su trabajo (República GT, 1 de marzo 2018). Esta estrecha relación entre el gobierno de Morales y la administración republicana, fue producto del traslado de la embajada de Guatemala a Jerusalén en diciembre de 2017. A partir de entonces, el presidente encontró aliados importantes con los cuales no contaba unos meses antes.

 

Un último factor que modificó la posición de los actores estadounidenses fue el caso de la familia rusa Bitkov, dado a conocer por la editora del Wall Street Journal, Mary Anastasia O’Grady, en una serie de columnas. Según O’Grady, los Bitkov eran empresarios perseguidos por el régimen de Vladimir Putin en Rusia. Al llegar a Guatemala, los Bitkov habrían ingresado con pasaportes rusos y luego recogieron documentos emitidos por autoridades oficiales en Guatemala. Estos pasaportes fueron facilitados por un bufete internacional, por los cuales los Bitkov pagaron alrededor de 150,000 dólares. En este caso, la CICIG persiguió penalmente a la familia rusa como parte de una red de falsificación de documentos, solicitando a través de la fiscalía guatemalteca penas entre 14 y 19 años de cárcel, pero dejó impune a otros personajes relacionados con la emisión de los documentos, entre ellos la entonces secretaria general del Ministerio Público, Mayra Veliz.  Además, según O’Grady, la CICIG habría promovido la inclusión del banco estatal ruso, el VTB Bank, en un proceso legal por un supuesto fraude cometido en Rusia por los Bitkov.

 

En sus columnas, O’Grady insistía en la existencia de una colaboración entre la CICIG y funcionarios rusos. Asimismo, señalaba la violación de derechos humanos a la familia Bitkov en el sistema penitenciario guatemalteco. Esto hizo que el caso tuviera un fuerte impacto en los medios estadounidenses, al punto de ser discutido en la Comisión para la Seguridad y la Cooperación en Europa del Congreso de Estados Unidos, también conocida como comité Helsinki. Dicho comité se enfoca en el cumplimiento de los Acuerdos de Helsinki, así como la promoción de los derechos humanos en los países de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).

 

Para escuchar su versión de los hechos, el comité Helsinki solicitó la presencia del comisionado Velásquez, quien no compareció,  argumentando que no se podría comentar sobre el caso mientras estuviera abierto (Soy502, 11 de mayo 2018). Como resultado, el senador Marco Rubio solicitó que se congelara el financiamiento de seis millones de dólares de Estados Unidos a la CICIG, los cuales fueron liberados unos meses después. A pesar de ello, esto fue un duro golpe para la legitimidad de CICIG, la cual no logró recuperar el apoyo unánime del que gozaba en Washington. En efecto, a pesar de la presión ejercida por algunos congresistas del Partido Demócrata, la posición oficial del Departamento de Estado ha sido de apoyo implícito a las acciones del presidente Morales.

 

Hasta el momento el análisis se ha enfocado en la interacción e incentivos de diversos actores del ámbito nacional e internacional. Se ha argumentado que al perder su capacidad mediática, la CICIG no fue capaz de vetar el nombramiento de actores nacionales opuestos su labor. Además, la posición de Estados Unidos evolucionó al punto que ha permitido al presidente tener éxito al expulsar a la Comisión del país. Sin embargo,  aún no se responde la pregunta: ¿Por qué los actores opuestos a la Comisión lograron mayor influencia a partir de agosto de 2017? ¿Por qué Estados Unidos y los actores nacionales debilitarían una comisión catalogada como una experiencia de éxito? Para responder a esta pregunta, se puede utilizar el marco teórico desarrollado por Douglas North, John Joseph Wallis, Steven Webb y Barry Weingast (2012). En la siguiente sección se plantean sus argumentos principales, y se aplican al caso de la CICIG en Guatemala.

 

La importancia de la estabilidad en sistemas de acceso limitado

 

Douglas North, John Joseph Wallis, Steven Webb y Barry Weingast (2012) retoman una de las preguntas clásicas de los estudios de la economía política del desarrollo: ¿por qué algunos países tienen desarrollo político y económico y otros no?  Los autores coinciden con estudios previos en cuanto a la importancia de las instituciones inclusivas como generadoras de progreso político y económico. Sin embargo, argumentan que en la mayoría de países alrededor del mundo, el manejo de la violencia sigue siendo la prioridad principal del sistema político. Para disminuir el conflicto, los actores de la coalición dominante establecen acuerdos de repartición de rentas, creando sistemas conocidos como “órdenes de acceso limitado”.  El objetivo de estos esquemas de cooperación es disminuir la incidencia de la violencia, lo cual permite cierta estabilidad, un desarrollo básico de la economía y la política, pero enmarcado en un sistema de baja competencia.

 

Se puede identificar tres tipos de órdenes de acceso limitado: frágil, básico y maduro. La diferencia entre ellos radica en tres variables: qué tanto aplica el Estado de Derecho a las élites y ciudadanos por igual, el nivel de monopolio de la violencia ejercido por el Estado, y la existencia de organizaciones de largo plazo, que superan el lapso de vida de sus fundadores. Cuando un sistema alcanza estas tres condiciones, se puede decir que es un orden de acceso limitado con posibilidades de hacer una transición a uno de acceso abierto, es decir, un sistema donde todos los grupos compiten en igualdad de condiciones tanto en la economía como la política. Si bien, esta transición es posible, los casos presentados por los autores demuestran que esta no ocurre de forma lineal, y en el camino pueden existir retrocesos.

 

Además de estas consideraciones teóricas, los autores plantean algunas lecciones prácticas para las políticas de desarrollo promovidas en el mundo. Primero, señalan que el sistema de repartición de rentas se mantendrá mientras exista la amenaza del uso de la violencia por parte de los miembros de la coalición dominante. Es decir, cualquier intervención internacional orientada a la eliminación de este tipo de sistemas tiene el potencial de generar inestabilidad. Una segunda lección es que los sistemas político y económico no evolucionan al mismo tiempo; en los sistemas de acceso limitado, particularmente, existe una tensión entre la estabilidad política y el crecimiento económico inclusivo. Un tercer aprendizaje es que, a pesar de la fortaleza de las instituciones en los sistemas de acceso abierto, estas usualmente se distorsionan cuando son trasplantadas a órdenes de acceso limitado. Por ejemplo, en el caso de México, se muestra que la creación de una bolsa de valores no logró sus objetivos pues era accesible solamente a un grupo exclusivo. Por último, los autores ponen en duda la efectividad de las organizaciones de órdenes de acceso abierto como third party enforcers que aplican las reglas en un sistema de acceso limitado. Según ellos esto reduce el incentivo de las élites nacionales para desarrollar y fortalecer sus propias instituciones. En este caso, la CICIG podría ser catalogada como un third party enforcer, que buscaba la transición de un sistema de acceso limitado a uno abierto en Guatemala.  Ciertamente, el marco teórico expuesto predeciría el fracaso de este tipo de intervención.

 

Sin embargo, contrario a las expectativas, el caso de la CICIG ha sido catalogado como una intervención internacional exitosa por académicos nacionales e internacionales. A partir de lo sucedido en el 2015, existió la esperanza que Guatemala hiciera una transición hacia un orden de acceso abierto en el ámbito político, y como consecuencia, en el económico. El optimismo se ha fundamentado en una evaluación positiva de la labor de la CICIG. Para empezar, entonces, es necesario preguntarse,  ¿se ha evaluado correctamente el trabajo de la Comisión en Guatemala?

 

Las evaluaciones sobre la Comisión se han realizado desde varias perspectivas. Primero, se ha evaluado el cumplimiento del acuerdo de creación, en el cual se establece la misión principal de perseguir a “cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad”. Para muchos, esto se ha logrado al desmantelarse estructuras de ejecución extrajudicial y contrabando aduanero, especialmente con el caso La Línea presentado en abril de 2015. Sin embargo, esta visión no ha podido responder las siguientes preguntas: ¿Cómo se determina el ámbito de acción de la CICIG? ¿Cómo se operacionaliza en la práctica la definición de un aparato clandestino e ilegal de seguridad? ¿La persecución de cuerpos ilegales incluye la colaboración con el Tribunal Supremo Electoral? Doce años después de su inicio, el debate jurídico sobre el significado práctico de la misión de la Comisión sigue sin resolverse. 

 

Segundo, la CICIG también ha sido evaluada desde un punto de vista cuantitativo. Esta perspectiva es la predominante entre los burócratas de la organización y sus simpatizantes. Se argumenta que la cantidad de casos presentados y personas condenadas es considerable, especialmente después del 2015. Sin embargo, esta medición no mide la calidad y rigurosidad de los procesos. Además, no refleja el impacto final de la comisión en el sistema de justicia.

 

Tercero, para evitar los problemas de la alternativa cuantitativa, algunos han optado por enfatizar el impacto de casos emblemáticos. Por ejemplo, se argumenta que el caso La Línea detuvo un proceso de deterioro institucional que había comenzado con la elección de magistrados y jueces en el 2014. Asimismo, se señala que la renuncia de Pérez Molina y Roxana Baldetti, abrió la puerta al debilitamiento de la política tradicional en el 2015. La debilidad de este tipo de análisis es que se basa en percepciones subjetivas. No se ha podido medir con exactitud si efectivamente la intervención de la CICIG generó un cambio en el sistema político a largo plazo. Aunque ahora se percibe un mayor respeto de las normas relacionadas con la campaña anticipada o el financiamiento electoral ilícito, los males de la política guatemalteca como la existencia de partidos franquicia, el clientelismo político y el acarreo de votantes no han desaparecido, a pesar de la existencia de la CICIG.

 

Ciertamente no todas las evaluaciones han sido positivas; la CICIG también ha tenido sus detractores.  Se le ha señalado, por ejemplo, por la tardanza de los procesos penales, el abuso de la prisión preventiva, o el irrespeto a derechos humanos en el sistema penitenciario. Para responder a estas críticas, los funcionarios de la comisión y sus simpatizantes locales han argumentado que no se debe atribuir a la CICIG fenómenos que han sido constantes a lo largo de varias décadas. Esta postura ha sido usualmente utilizada para justificar una posible ampliación de la intervención internacional, para que incluya, además de la persecución penal, todo el proceso de la cadena de justicia. En efecto, esta fue una de las principales razones detrás de la propuesta de reforma al sistema de justicia, promovido por la CICIG en el 2016.

 

Si en general, el trabajo de la CICIG ha sido tan positivo, ¿Por qué actores nacionales e internacionales eliminarían una intervención exitosa? Una primera respuesta se enfoca en la presión ejercida por aquellos afectados directamente por los casos de corrupción. Sin embargo, esa hipótesis no explicaría por qué la salida de la Comisión de Guatemala sucedió en 2019 y no antes; tampoco explicaría por qué actores como Estados Unidos han apoyado implícitamente las posiciones del Ejecutivo. El marco teórico discutido en este artículo podría resolver esta paradoja.

 

En efecto, Guatemala podría ser clasificada como un sistema de acceso limitado, cuyo objetivo principal es la repartición de rentas para evitar la violencia, y garantizar cierto nivel de estabilidad. Esto ha tenido como resultado la existencia de privilegios, concesiones y beneficios para un grupo reducido de jugadores. Este sistema ha sido cuestionado en múltiples ocasiones, la más reciente en el 2015 con la aparición de nuevos actores que demandaban una apertura en el sistema político.

 

Ciertamente, se requeriría un trabajo de investigación empírica más exhaustivo para poder ubicar a Guatemala en el espectro de órdenes de acceso limitado: frágil, básico o maduro. A simple vista, el sistema podría ser clasificado como básico, pues existen algunas instituciones democráticas, como las elecciones, que se han mantenido desde 1986, la economía ha tenido un crecimiento reducido pero constante, y algunas organizaciones de la sociedad civil han sobrevivido el paso del tiempo. Ciertamente, el Estado de Derecho aún no se aplica de forma universal y no existe un monopolio estatal de la violencia, por lo que no podría ser catalogado como un orden maduro. Por otra parte, tampoco podría ser un orden frágil, pues a pesar de la baja presencia del Estado en el territorio, la violencia política no ha alcanzado las proporciones de una guerra civil, como la ocurrida entre 1960 y 1996. Desde esta perspectiva, el objetivo final de la CICIG era contribuir a la transición de un orden de acceso limitado básico, a uno maduro, y luego a uno abierto. A este proceso se le llamó coloquialmente como “la lucha contra la corrupción”.

 

Sin embargo, tal y como lo predeciría el marco teórico,  al ser una institución de acceso abierto aplicado a un orden de acceso limitado, la CICIG tuvo efectos no intencionados que condujeron a su fracaso.

 

En primer lugar, en el año 2016, el apoyo casi unánime a la organización fue utilizado para plantear una reforma constitucional que buscaba modificar el modelo de selección de jueces y magistrados. Aunque existía cierto consenso sobre la necesidad de una reforma, la Comisión promovió la inclusión de dos temas con alto grado de controversia: el reconocimiento del pluralismo jurídico y la creación de un Consejo Nacional de Justicia. Debido a la división de posiciones, la reforma no obtuvo los votos necesarios para ser aprobada en el Congreso. Esta experiencia demostró que, aunque la CICIG gozaba de apoyo en su actividad de investigación penal, no lograba el mismo consenso al momento de promover reformas a las reglas del juego.

 

Uno de los efectos negativos de este fracaso de la CICIG fue la combinación de su actividad de investigación penal con su propuesta de cambio institucional. De allí en adelante, los casos presentados por la Comisión eran percibidos como parte de una agenda (para muchos, ideológica), que buscaba incrementar la influencia de la organización en el sistema y premiar a aquellos que apoyaban su labor en el país. A esto se agregaba el hecho que, debido a la necesidad de garantizar su sobrevivencia, la CICIG contaba con  el apoyo de actores políticos, quienes a pesar de ser cuestionados por la misma comisión en tiempos pasados, nunca fueron sujeto de investigación penal. Como resultado, la CICIG fue paulatinamente perdiendo su credibilidad ante una parte de la opinión pública. Esto condujo a una creciente polarización, la cual fue incrementando la percepción de inestabilidad política.

 

Segundo, la CICIG fracasó en Guatemala porque en los sistemas de acceso limitado existe una tensión permanente entre los procesos políticos y económicos. En la mayoría de los casos, la inestabilidad política tiende a ralentizar el crecimiento de la economía. Esto sucede porque al perder sus rentas, los actores de la coalición dominante hacen uso de la amenaza de violencia para mantener sus privilegios; como resultado, el conflicto entre facciones incrementa y esto repercute en la actividad económica del resto de los ciudadanos. En algunos casos, los actores que demandan inclusión justifican el costo económico del cambio político, con la expectativa de que en el largo plazo se creará un sistema económico más inclusivo. Sin embargo, estas posturas tienden a ser aisladas, pues usualmente los actores de poder adoptan una posición conservadora y prefieren la estabilidad de un sistema político sub óptimo a la incertidumbre generada por las tensiones políticas.

 

Lo descrito anteriormente aplica al caso guatemalteco. En un ambiente de polarización iniciado durante el debate de la reforma constitucional, y la percepción de un sesgo político en la persecución penal, sobre todo después de agosto de 2017, el fantasma del conflicto armado se hizo presente. Este nuevo escenario aumentó la incertidumbre entre los agentes económicos, lo cual condujo a un descenso en la confianza de la economía guatemalteca, y por lo tanto, una reducción de la inversión. En respuesta, los simpatizantes de la Comisión argumentaban que la crisis económica era un costo aceptable y temporal, que daría beneficios en el largo plazo. Esta visión no tomó en cuenta lo señalado por North et al (2012): en un sistema de acceso limitado como el guatemalteco, el resultado de la intervención internacional no sería la creación de un orden abierto, sino el retorno a la violencia.

 

En resumen, la aplicación de la teoría de los órdenes de acceso limitado puede explicar por qué actores como Estados Unidos modificaron su posición con respecto a la CICIG en los últimos meses, y por qué en enero de 2019, el presidente Morales tuvo respaldo en su decisión de finalizar el acuerdo de la Comisión. La evaluación positiva sobre la CICIG basada en la cantidad de casos promovidos, y su supuesto impacto en el sistema político, fue reemplazada por un nuevo enfoque, más acorde a las preocupaciones de la coalición dominante, en el que se asoció la intervención internacional con un posible retorno al uso de la violencia. En otras palabras, los miembros de la coalición dominante modificaron su posición sobre la CICIG cuando la labor de esta incrementó la inestabilidad del arreglo institucional establecido en 1986, con la transición a la democracia procedimental, y en 1996 con la firma de los Acuerdos de Paz. En el caso específico de Estados Unidos, su apoyo a la CICIG disminuyó en la medida que el potencial incremento en la violencia podría generar resultados opuestos al objetivo original del Plan Alianza para la Prosperidad: aumentar las oportunidades de empleo y la fortaleza de las instituciones para reducir la migración.

 

Conclusiones

 

Hace solo dieciocho meses la CICIG era evaluada positivamente por la mayoría de actores en Guatemala y el mundo. Incluso, algunos países como El Salvador, México y Ecuador, han iniciado debates sobre la viabilidad de replicar el modelo, con la esperanza de erradicar la corrupción en las instituciones públicas. Sin embargo, en la actualidad, el apoyo a la CICIG en Guatemala no es unánime y la organización ha sido expulsada del país. Más importante aún, actores clave como Estados Unidos no se han opuesto a las acciones del presidente Morales en contra de la Comisión. ¿Cómo explicar este nuevo panorama?

 

En este artículo se respondió a la pregunta en dos partes. Primero, se argumentó que la Comisión perdió el apoyo de actores clave para su sobrevivencia. Se describió como de agosto de 2017 a enero de 2019, la Comisión disminuyó su capacidad de vetar el nombramiento de actores opuestos a su labor y, fue incapaz de movilizar la opinión pública a su favor. Por otro lado, se argumentó que la intervención de la CICIG, una institución propia de un orden de acceso abierto, tuvo efectos no esperados como la inestabilidad política (especialmente después de la reforma constitucional en el 2016), y el pesimismo de los agentes económicos incidiendo en una desaceleración económica. Ante este contexto, los miembros de la coalición dominante, cuyo objetivo principal es la estabilidad, optaron por mantener un sistema político sub óptimo, a la incertidumbre generada por la intervención internacional en Guatemala. En el caso de Estados Unidos, un incremento en la inestabilidad política y una desaceleración económica podrían poner en riesgo los objetivos del plan Alianza para la Prosperidad, el cual busca la reducción de la migración a dicho país.

 

Los argumentos planteados en este artículo plantean algunas preguntas para futuro análisis:

  • ¿Podría haberse rescatado la intervención de la CICIG con un diseño institucional diferente?
  • ¿Qué habría pasado si hubiese renunciado el comisionado Velásquez en agosto de 2017?
  • ¿Pudo la ONU rescatar a la CICIG al crear la figura del subcomisionado y escuchar las demandas del gobierno guatemalteco?
  • ¿Están los países con órdenes de acceso limitado condenados a un sistema político basado en la repartición de rentas? ¿Es posible un cambio sin inestabilidad?
  • ¿Habría funcionado mejor la CICIG si Guatemala fuese un orden de acceso limitado maduro?
  • Con la salida de la CICIG, ¿Se fortalecerán las instituciones nacionales como el Ministerio Público?
  • Sin la CICIG, ¿Cómo promoverá Estados Unidos sus objetivos en Guatemala?

 

Como se puede observar, aún hay más preguntas que respuestas. El debate sobre la CICIG, su legado en Guatemala, y las posibilidad de transitar a un orden de acceso abierto apenas empieza.

 

 

 

 

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