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10 de enero, 2020

¿De qué se trató la obra?: La soberanía en el periodo 2016-2020

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Jonatán Lemus

El próximo 14 de enero de 2020 finalizará el mandato de Jimmy Morales, electo como presidente de Guatemala representando al partido Frente de Convergencia Nacional en el 2015. Usualmente con el fin de los gobiernos, se discute sobre los principales aciertos y desaciertos de la administración saliente y los retos para la entrante. Este artículo busca aportar a dicha discusión al hacer un recorrido de lo sucedido en el periodo 2016-2020. Así como en el arte se busca identificar un tema central o recurrente de una obra, en este análisis se argumenta que el leitmotiv de los eventos y tendencias del gobierno de Jimmy Morales fue la pérdida de soberanía del Estado, en particular, por la influencia de Estados Unidos en la política nacional.

A partir de una revisión de noticias en medios de los años 2016 al 2019[1], se identifican dos etapas en la intervención estadounidense. La primera etapa orientada a continuar la lucha contra la corrupción liderada por la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala--CICIG--, y empoderar a instituciones como el Ministerio Público--MP--, la Superintendencia de la Administración Tributaria--SAT--, y la Corte de Constitucionalidad--CC--. Una segunda etapa marcada por un menor apoyo a la CICIG, y más enfocada en temas de seguridad, desarrollo económico y migración. En el balance general, se argumenta que, a pesar de la salida de CICIG en el 2019, Guatemala es un país menos soberano que hace cuatro años.

En efecto, la influencia estadounidense y de actores internacionales en la toma de decisiones políticas seguirá siendo un tema a observar en el gobierno de Alejandro Giammattei. En ese sentido, es importante discutir sobre la deseabilidad de la soberanía. ¿Es un principio a defender desde la perspectiva liberal? ¿Hay condiciones bajo las cuales la soberanía no debe ser defendida? Con este documento, se busca motivar a la discusión de este concepto, a fin de establecer principios liberales que guíen nuestro entendimiento y posturas en los próximos años alrededor del tema.

El artículo se divide en tres secciones. En la primera se desarrolla el concepto de soberanía a partir del trabajo de Dieter Grimm (2015). En la segunda se describe los eventos donde se observó la influencia internacional, especialmente de Estados Unidos, en la política nacional. La tercera sección reflexiona sobre el balance final de la soberanía en Guatemala luego del gobierno de Jimmy Morales. Una de las limitaciones del análisis es su dependencia en noticias de medios escritos, por lo que podrían haber quedado fuera algunos temas sin cobertura mediática. Sin embargo, a partir de este documento, se podría iniciar una agenda de investigación más exhaustiva sobre la soberanía en Guatemala y el efecto de la intervención estadounidense en el sistema político.

El concepto de soberanía

Dieter Grimm (2015) hace un análisis exhaustivo sobre el concepto de soberanía. Según Grimm, las definiciones del concepto han dependido del momento histórico así como del lugar en el que se ha discutido. En ese sentido, estas han diferido en cuanto a plantear la soberanía como absoluta o limitada, abstracta o concreta, divisible o indivisible, del pueblo o del Estado. Así, en las primeras definiciones de soberanía, ésta residía en el Estado, era indivisible, concreta y absoluta. Esto implicaba que un Estado, como soberano, tenía el control total de su territorio y no estaba obligado rendir cuentas a los miembros de la comunidad. Con el advenimiento de las ideas liberales, de la democracia, y el surgimiento de organismos internacionales, el concepto de soberanía fue evolucionando. La soberanía pasó a residir en el pueblo, ser limitada por una constitución, se convirtió en divisible y transferible a instituciones supranacionales, quedando así como una idea abstracta. 

En efecto, los organismos internacionales como la Unión Europea y la Organización de Naciones Unidas han tomado más supremacía en las decisiones de sus países miembros. Por esta razón, de acuerdo a Grimm, se habla de una era “post-soberanía”, donde el concepto deja de ser relevante, especialmente en materia de derechos humanos. A pesar de esto, para el autor, el concepto sigue siendo importante por dos razones. Primero, porque las naciones Estado siguen siendo la base sobre la cual se fundamenta el orden internacional; los organismos internacionales no cuentan con un aparato coercitivo propio, ni su formación depende de una relación directa con los ciudadanos. Segundo, la soberanía es importante porque protege la autodeterminación de las sociedades con respecto a su orden político. En otras palabras, la función de la soberanía es defender el principio de la representatividad de la democracia. En la siguiente sección se hace un análisis de la soberanía guatemalteca en los últimos cuatro años. 

 

La soberanía en el periodo 2016-2020

En el caso de Guatemala, la soberanía fue uno de los temas de debate a lo largo del periodo 2016-2020. Esta se vio marcada por el alto grado de intervencionismo de Estados Unidos en la política nacional. Esta influencia tuvo dos etapas. La primera en 2016 y 2017 enfocada en la lucha contra la corrupción y el empoderamiento de instituciones del Estado como el MP, SAT y CC. La segunda fase tomó lugar entre el 2018 y 2019, donde se dio una reorientación de prioridades hacia temas económicos, de seguridad e inmigración.

La primera etapa de la intervención estadounidense inició con la implementación del Plan Alianza para la Prosperidad, anunciado por la administración del presidente Obama a finales del 2014. Esta iniciativa estableció cuatro ejes de acción que habrían de dirigir la agenda política de los Estados Unidos: 1) desarrollo de capital humano, 2) seguridad ciudadana y  acceso a la justicia,3) dinamización del sector productivo y 4) fortalecimiento institucional (Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala, 2018).

En ese sentido, como parte del eje de fortalecimiento institucional, se observó el apoyo estadounidense a varias instituciones. Primero, se brindó respaldo político y financiero a la continuidad de la “lucha contra la corrupción” iniciada en el 2015 por la CICIG y el MP (Prensa Libre, 2 de marzo 2016; elPeriódico, 26 de enero de 2017). Como resultado, durante el 2016 y 2017, se presentaron 297 acusaciones en distintos casos de corrupción (Plaza Pública, 2019). Las acusaciones generaron un cisma en la política nacional pues incluyeron políticos de todos los niveles así como empresarios. En este periodo fueron comunes los “jueves de CICIG” en los que se presentaban casos de corrupción, solicitudes de antejuicio, y se ejecutaban órdenes de captura.

Asimismo, Estados Unidos influyó en la elección de Mario Taracena como presidente del Congreso en el 2016 (RepúblicaGT, 27 de febrero de 2016). Esta fue clave para la aprobación de leyes importantes como las reformas al Ministerio Público, las cuales eliminaron la posibilidad de remoción del Fiscal General por parte del Ejecutivo, y otras como las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos y a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo. En múltiples ocasiones, el presidente del Congreso reconocía que su agenda era producto de “las instrucciones en inglés” (elPeriódico, 27 de abril de 2016). Esta influencia trascendió a la presidencia de Taracena, pues Estados Unidos se involucró en la elección de su sucesor, Óscar Chinchilla (Guatevisión, 27 de octubre de 2016).

Durante esta primera etapa, otras dos instituciones clave, la SAT y la CC, también se mostraron alineadas a los objetivos estadounidenses. Por un lado, en marzo de 2016 fue nombrado como superintendente de la SAT, Juan Francisco Solórzano Foppa, quien se caracterizó por el uso de estrategias agresivas para elevar la recaudación de impuestos, como las intervenciones a empresas y la judicialización del cobro de impuestos (Prensa Libre, 24 de junio de 2016; Prensa Libre, 28 de julio de 2016; elPeriódico, 28 de diciembre 2018). Asimismo, durante ese año funcionarios estadounidenses manifestaron su interés de dar seguimiento a lo realizado en las aduanas del país (Prensa Libre, 27 de agosto de 2016). La administración de Foppa logró alcanzar la meta tributaria durante su primer año de administración gracias a la implementación de estas estrategias (Prensa Libre, 13 de enero de 2017), sin embargo, el desgaste político y la reorientación estadounidense posiblemente dieron legitimidad a su posterior destitución en enero de 2018.  

Por su parte, la Corte de Constitucionalidad se convirtió en uno de los actores principales en el sistema político, alcanzando altos grados de autonomía. En efecto, en un estudio publicado por el Centro de Estudios Económico Sociales--CEES--se señala cómo la CC incrementó el número de casos tributarios resueltos y tendió a votar de manera más favorable a la SAT precisamente a partir de la introducción del Plan Alianza (Lemus, 2018). Además de los casos tributarios, la CC incrementó su influencia en temas de política pública especialmente con respecto a la operación de hidroeléctricas y proyectos minería (Guatevisión, 8 de junio de 2017). Finalmente, durante este periodo, la CC funcionó como actor de veto a decisiones de otros poderes del Estado, como al bloquear el nombramiento de gobernadores del Ejecutivo (Prensa Libre, 11 de julio de 2017) y no permitir la creación de comisiones extraordinarias en el Congreso de la República (Prensa Libre, 14 de febrero de 2017). En especial, la CC se caracterizó por su defensa de la CICIG en varias instancias, como en la declaración de non grato del comisionado Velásquez en agosto de 2017. Sin embargo, así como la SAT, el reacomodamiento de prioridades estadounidenses posiblemente permitió un debilitamiento de la institución a partir del 2018. En el futuro, será importante analizar con mayor detenimiento los mecanismos de influencia internacional en el actuar de la CC durante este periodo.

El peso estadounidense en la política nacional se reflejó también a nivel discursivo. En varias ocasiones, Todd Robinson, emitió declaraciones controversiales como al aseverar que “la soberanía es lo último cuando hay gente muriendo de hambre” (Siglo21,  8 de abril de 2016) y que “hay algunos diputados y partidos que no han aprendido y, quizá, necesitamos ver a más de ellos en la prisión para que aprendan” (Publinews, 3 de noviembre 2016). A final de su mandato en Guatemala, Robinson entró en controversia con algunos diputados al aseverar: “Hay cuatro idiotas en el Congreso. He trabajado de cerca con muchos de los congresistas, pero hay algunos por los que no tengo ningún   respeto, ni como  congresistas, ni como autoridades de este país” (Prensa Libre, 21 de junio de 2017). Con la salida de Robinson y la llegada de Luis Arreaga, el discurso de la Embajada disminuyó en agresividad.

Ciertamente, la presión internacional no tuvo el mismo éxito en la propuesta de reformas constitucionales, discutida en el Congreso a finales del 2016 e inicios del 2017. Si bien, el contenido de la propuesta fue elaborado a partir de un diálogo formalmente convocado por los presidentes de los tres poderes del Estado, fue la CICIG la promotora principal de la iniciativa (Prensa Libre, 2 de febrero de 2016). Además, las reformas fueron apoyadas por Todd Robinson (Soy502, 4 de mayo de 2017).  Sin embargo, la iniciativa fracasó debido a la oposición de diversos sectores, entre ellos el sector privado organizado, quienes cuestionaban la inclusión del derecho indígena como un sistema alternativo de justicia (Prensa Libre, 14 de febrero de 2017). Asimismo, se percibía negativamente la creación de un Consejo Nacional de Justicia, el cual se encargaría de la elección de jueces en el sistema judicial.

Se podría argumentar que durante esta primera etapa en 2016 y 2017, los actores políticos no cuestionaron con contundencia la influencia internacional en asuntos nacionales. El cambio de tendencia inició cuando el presidente Morales decidió declarar persona non grata al Comisionado Iván Velásquez en agosto de 2017, argumentando que este no se había apegado al mandato de la CICIG. Asimismo, Morales denunció la presión de la CICIG en las reformas constitucionales (Prensa Libre, 27 de agosto de 2017). La decisión presidencial fue rechazada por la comunidad internacional, y derogada por una resolución de la Corte de Constitucionalidad (Prensa Libre, 29 de agosto de 2017). 

Sin embargo, luego de este primer conflicto entre el Ejecutivo y la Comisión se observaron varios en cambios en el tablero político que contribuyeron a la posterior salida de la CICIG en el 2019. Primero, la disminución en el entusiasmo de los ciudadanos al no asistir de forma masiva a las manifestaciones convocadas contra el Presidente. Segundo, el cierre de filas en el Legislativo al no remover la inmunidad a Morales luego de la acusación de financiamiento ilícito presentada por CICIG y MP. Tercero, y más importante, la falta de postura pública de la Embajada de Estados Unidos. Aunque la decisión de Morales fue criticada por algunos miembros del gobierno estadounidense, como la embajadora de Estados Unidos ante la ONU, Nikki Haley (Prensa Libre, 28 de agosto de 2017), y un funcionario del Departamento de Estado (elPeriódico, 8 de noviembre de 2017), el apoyo explícito a CICIG por parte del nuevo Embajador, Luis Arreaga, fue manifestado hasta febrero de 2018 (Prensa Libre, 6 de febrero de 2018). Por último, como resultado de este primer conflicto, se dio el gradual reemplazo de funcionarios públicos en varios ministerios entre ellos Relaciones Exteriores, Gobernación, Finanzas, y Trabajo, los cuales se habían identificado como cercanos a Todd Robinson. Esto culminó con la elección de Consuelo Porras como Fiscal General, un nombramiento bien recibido por Estados Unidos (Prensa Libre, 3 de mayo de mayo 2018). Esto abrió paso a una segunda fase de la influencia estadounidense en el país, una más favorable a los objetivos del Presidente Morales. 

Hasta el momento en esta narrativa no se ha mencionado la importancia de la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos en el año 2016. En efecto, desde el inicio la administración republicana se planteó un cambio de prioridades en los ejes del Plan Alianza, enfocándose más en temas de inversión, lucha contra el narcotráfico e inmigración (elPeriódico, 13 de junio de 2017). Sin embargo, durante la mayor parte del 2017, la posición de Estados Unidos con respecto a la CICIG se mantuvo estable. Esta experimentó un cambio a partir del 2018. Esto pudo ser resultado de varios factores, entre ellos 1) el lobby en Estados Unidos por parte de actores contrarios a la CICIG, 2) la decisión del presidente Morales en diciembre de 2017 de trasladar la Embajada de Guatemala en Israel a Jerusalén en mayo de 2018, y 3) la controversia sobre el caso Bitkov, la cual generó oposición de varios senadores y congresistas republicanos a la CICIG. Este nuevo contexto, la visita de actores clave como Nikki Haley en marzo de 2018, y del vicepresidente de Estados Unidos, Mike Pence, en junio de 2018 fueron señales de un cambio de dinámica en la política nacional, una en la que el Ejecutivo tendría mayor margen de maniobra. En efecto, en su visita Haley solicitó a la CICIG no politizarse (Prensa Libre, 1 de marzo 2018).

Los cambios en Washington DC permitieron que Morales anunciara en agosto de 2018 que no se renovaría el mandato de la CICIG y unos días más tarde, ordenara no permitir el ingreso del Comisionado Velásquez al país. En esta ocasión, las decisiones de Morales no tuvieron oposición estadounidense, excepto por algunos congresistas demócratas. En efecto, el Secretario de Estado, Mike Pompeo, manifestó el apoyo a Morales y el deseo de una CICIG reformada (Prensa Libre, 6 de septiembre de 2018). A pesar de la oposición de la Corte de Constitucionalidad, en la práctica la decisión del presidente se mantuvo.

Una vez la polémica por la CICIG quedó fuera de la discusión nacional, la relación entre Estados Unidos y Guatemala se redireccionó a otros temas. En ese sentido, la controversia más importante fue la firma del Acuerdo de Tercer País Seguro en julio de 2019, en el cual Guatemala se comprometió a recibir a solicitantes de asilo en Estados Unidos, a cambio de visas de trabajo para guatemaltecos. Aunque dicha acción había sido inicialmente rechazada por la Corte de Constitucionalidad, Estados Unidos se “complació” con el posterior cambio de posición de la institución, lo cual permitió la firma del Acuerdo (Publinews, 19 de septiembre de 2019). La agenda estadounidense en temas de fortalecimiento institucional se mantuvo durante esta etapa, con un perfil mediático menor de parte del Embajador Arreaga. Como parte de esto,  durante el 2019, Estados Unidos promovió la creación de una unidad contra el tráfico ilícito de personas en el MP (elPeriódico, 15 de mayo de 2019), y contribuyó a la expansión del MP en el territorio (Prensa Libre, 30 de agosto de 2019). Finalmente, en diciembre de 2019, se anunció la sustitución del Plan Alianza para la Prosperidad por la iniciativa América Crece, la cual enfatizará la inversión por parte del sector privado (Prensa Libre, 14 de diciembre de 2019). 

El mandato de Morales finalizó con una histórica reunión con su homólogo Donald Trump el 17 de diciembre de 2019, sellando así un pacto que permitió al presidente Morales aumentar la soberanía de Guatemala en materia de persecución penal al expulsar a la CICIG, pero que en la práctica, supedita la agenda de las instituciones guatemaltecas a los objetivos del gobierno estadounidense. Durante estas dos etapas de intervención estadounidense se observaron diferencias fundamentales en las acciones de la administración demócrata de Obama y la republicana de Trump. La primera buscó a través del Plan Alianza promover una visión estatista en Guatemala legitimando el empoderamiento de la SAT, el MP y la CC, mientras que la segunda, limitó su actuar a objetivos puntuales en materia de migración, lucha contra el narcotráfico e inversión económica. En la siguiente sección se evalúa el estado de la soberanía del país luego de estos cuatro años y la deseabilidad de defender o no este concepto desde una visión liberal.

El balance final: ¿más o menos soberanía?

El recuento de eventos de los últimos años genera varios puntos para el análisis del estado de la soberanía en el país. Por un lado, con la salida de la CICIG se observa una recuperación de la función de investigación penal del Estado de Guatemala. La Comisión fue un experimento de soberanía compartida, a través  de la cual Guatemala cedía de forma parcial la tarea de investigación a un ente extranjero. A partir de septiembre de 2019, el Ministerio Público volvió a ser el único encargado de esta función. Es decir, en sentido estricto y formal, Guatemala es un país más soberano que hace cuatro años.

Sin embargo,  las dinámicas políticas en los organismos del Estado señaladas en este artículo evidencian la creciente influencia de Estados Unidos en el país. Si bien, la influencia estadounidense ha sido recurrente a lo largo de la historia, en los últimos años se observó cómo decisiones sobre políticas públicas, legislación e incluso resoluciones judiciales se vieron determinadas por los posicionamientos de Estados Unidos. En efecto, incluso la salida de la CICIG fue posible debido al reacomodamiento de intereses en Estados Unidos, de lo contrario los actores nacionales hubiesen sido incapaces de lograrlo. Por esta razón, desde mi perspectiva, Guatemala es una nación menos soberana que hace cuatro años.

Ciertamente se podría argumentar que la influencia internacional no constituye una pérdida de soberanía pues en última instancia, son las instituciones guatemaltecas las que toman las decisiones. Por ejemplo, la firma del Acuerdo Tercer País Seguro se puede interpretar como parte de una negociación entre dos naciones soberanas, las cuales derivan un beneficio mutuo en la cooperación. Sin embargo, la realidad política en estos años muestra que ante países con mayor poder, naciones como Guatemala tienen poco margen de maniobra. En efecto, la presión mediática del presidente Trump, quien amenazó en múltiples ocasiones con sanciones de tipo económico a Guatemala, es un ejemplo de esta asimetría de poder que reduce la soberanía real del país.

Es importante anotar que este artículo se enfocó solo en un componente de la soberanía: la relación con otros países. Sin embargo, en el caso de Guatemala, también es necesario analizar la pérdida de soberanía interna, es decir, la falta de control del Estado de su propio territorio. Esto ha sido resultado de varios factores, entre ellos la creciente influencia de carteles de narcotráfico, el incremento de conflictividad social y la falta de presencia del Estado, especialmente  de las fuerzas de seguridad. En efecto, durante el periodo de Jimmy Morales, se decretaron algunos estados de sitio en departamentos como San Marcos en el 2017 y más recientemente en Izabal en 2019. En particular, esta última crisis mostró la debilidad del Ejército de Guatemala para contener el avance del narcotráfico y la identificación de algunos habitantes de dichas regiones con los cárteles (Prensa Libre, 9 de enero de 2020). En ese sentido, se podría argumentar que la cooperación internacional, especialmente en materia de seguridad y justicia, no representa una violación de la soberanía sino al contrario, podría contribuir a un efectivo control del Estado guatemalteco de su territorio.

Finalmente, luego de analizar el estado de la soberanía en el país, se debe reflexionar desde una perspectiva normativa. ¿Es la soberanía un principio a defender? En ese sentido se pueden hacer varios argumentos. Por un lado, se podría argumentar que es inútil defender el principio, pues en la práctica, la soberanía para países como Guatemala será limitada por la falta de control del Estado de su territorio, y por su dependencia de actores como Estados Unidos.  Asimismo, la soberanía podría no ser deseable cuando se busca defender principios liberales. En ese sentido, un argumento a favor de la intervención de CICIG era la lucha contra los aparatos clandestinos de seguridad y la corrupción.

Por otro lado, siguiendo la línea de Grimm, se podría argumentar que la soberanía sí es un principio a defender. Si los representantes de la ciudadanía en los poderes del Estado toman decisiones a partir de criterios impuestos por actores externos, entonces se viola el principio de representatividad. Esto es importante pues la legitimidad de un sistema depende de la conexión entre los principales (el electorado) y los agentes (los representantes). De lo contrario, actores políticos, y burócratas de organizaciones internacionales, en la mayoría de los casos alejados de los individuos, buscarán diseñar una sociedad a partir de sus preferencias e intereses.

Un posible conflicto resulta al preguntarse: ¿Se debe defender la soberanía cuando permite la violación de principios liberales? Una posible forma de resolver esta incógnita es permitir la cooperación internacional sólo en aquellas áreas necesarias para la construcción de una mejor soberanía. Asimismo, las intervenciones internacionales podrían ser aceptables en la medida que promuevan una mayor libertad individual. Sin embargo, como el caso de CICIG demuestra, este tipo de experimentos usualmente resulta en una mayor dependencia de las instituciones nacionales en las extranjeras. Asimismo, los actores internacionales sufren también de los mismos incentivos perversos de la función pública, el deseo por incrementar poder, influencia y recursos.

En resumen, en este artículo se buscó discutir el tema central sobre el cual giraron los eventos y tendencias más importantes del gobierno de Jimmy Morales. Se argumentó que la soberanía fue el tema principal en el último periodo de gobierno. Se abordó brevemente el concepto y se describieron los momentos en los que la influencia internacional, especialmente de Estados Unidos, dirigieron los rumbos del sistema político guatemalteco. Al final se plantearon algunas preguntas para reflexionar con respecto a la necesidad de defender la soberanía. En ese sentido, una posible conclusión es que la soberanía no constituye un principio absoluto, pues su discusión y aplicación debe tomar en cuenta otros valores tan importantes como la libertad individual, el gobierno limitado y el respeto al Estado de Derecho.

 

Referencias

 

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[1] Se hizo uso de la recolección de noticias diarias de 2016 a 2019 producido por la Unidad de Comunicación del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras. Mi agradecimiento a Enrique Galdámez y Marta Lemus por su colaboración en la sistematización de noticias.

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