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04 de noviembre, 2019

Estudio sobre el comportamiento de la devolución del crédito fiscal, para el período 2011-2019

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CEES

Devolución de Crédito Fiscal

El Crédito Fiscal es el derecho que tienen los tributarios para compensar el Impuesto del Valor Agregado (IVA) en actividades de exportación o con empresas exentas de este impuesto.

Un fabricante o proveedor de servicios nacional debe, por ley, pagar el IVA cuando compra insumos y materia prima. Este impuesto representa el 12% del precio del producto. Sin embargo, como no se trata de un consumo personal, sino de la inversión operacional para poder producir, el productor puede reclamar su devolución al gobierno que lo reconoce como Crédito Fiscal. La transformación de estos insumos en otros bienes son vendidos por el productor. Al venderlos, cobra el precio de este producto más IVA (Débito Fiscal). Al cobrar el impuesto en sus ventas va compensando o restando lo que pagó de IVA al comprar la materia prima, con lo que recibe de las ventas. Al final del período contable, el proveedor confronta el Crédito Fiscal con el Débito Fiscal, pagando únicamente la diferencia entre ambos.

El IVA, por ser un impuesto sobre el consumo, se va trasladando en forma de cadena de percepción hasta llegar al consumidor final. Este último, compra los productos terminados para consumo personal y, por no tratarse de la transformación de insumos para producir, le corresponde pagar el impuesto en cuestión. En cada eslabón de esta cadena de percepción se va agregando valor. Puesto que el precio del producto será mayor al de la materia prima que se adquirió, el afectado final pagará el IVA acumulado de todas las transacciones y por eso se llama Impuesto al Valor Agregado.

Hasta aquí, el ejercicio de recuperación de IVA se observa muy natural. Yo pago IVA a mi proveedor, pero cobro IVA a mis clientes. Pago el impuesto correspondiente al valor que yo agregué, es decir, a la ganancia que obtuve.

Sin embargo, los compradores afuera del país y algunas empresas nacionales están exentos de este impuesto; los primeros, porque no viven en Guatemala y por lo tanto no deben cubrir los gastos de gobierno del país; y los segundos, por tratarse de casos especiales regulados por leyes que impulsan la actividad a la que se dedican.  Entonces, al venderle a estas organizaciones no puedo compensar el Crédito Fiscal con el Débito Fiscal, porque en lugar de cobrar el IVA, estas entidades pagarán únicamente el precio (sin IVA). A cambio del 12%, emiten una exención o documento con el que el vendedor podrá reclamar la diferencia. Esto es reconocido por el gobierno de Guatemala como el derecho de reclamar la devolución de Crédito Fiscal.  

Dependiendo de algunos factores, este retorno puede obtenerse de tres maneras diferentes:

  1. Compensación del pago de impuestos: En lugar de pagar el IVA correspondiente, el vendedor o exportador podrá restar el Crédito Fiscal y pagar únicamente la diferencia. Esto, cuando la cantidad facturada es menor o igual a Q100,000 anuales. En este caso, el proveedor demuestra tener un saldo a favor que restar en el momento de la declaración de impuestos. Además, del total de IVA que debe pagar a la SAT, puede descontar el IVA pagado a otros productores o vendedores. Esta es la razón por la que los guatemaltecos que producen guardan las facturas registradas con un Número de Identificación Tributaria (NIT).
  2. Auto acreditamiento: Los contribuyentes que se registren como exportadores habituales (o como proveedores a empresas exentas) y que reporten una exportación mensual promedio mayor a Q100,000 anuales, serán considerados agentes de retención. Esto implica que se les retendrá el porcentaje correspondiente, aunque no es su totalidad sino entre el 15.0% y 65.0%, dependiendo del tipo de productos que adquieran y de la cantidad. En el momento de la declaración fiscal, el contribuyente podrá reclamar que, del total del IVA que él debe pagar por las ventas que alcanzó, se le devuelva el IVA que el gobierno ya retuvo. En esta modalidad, el contribuyente también puede presentar facturas de productos o servicios que a su vez le han cargado a él con el IVA correspondiente, para que el gobierno compense ambas cantidades.
  3. Reintegro a través del Ministerio de Finanzas Públicas (MinFin) y del Banco de Guatemala (Banguat): El contribuyente que aun presentando sus exenciones de IVA y las facturas por compras conserve un saldo a favor ante la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), puede presentar papelería solicitando el reintegro del Crédito Fiscal en dinero. En este caso, el Débito Fiscal nunca llega a compensar el Crédito Fiscal.

Independiente al caso de reintegro, la Ley del IVA establece que el Crédito Fiscal es un derecho de todos los tributarios. Es decir, es para todos los comerciantes cuya actividad económica se relaciona con la exportación de bienes o la prestación de servicios a personas exentas del impuesto en el mercado interno. El Acuerdo Gubernativo indica que, para poder realizar la solicitud de devolución o reclamo, el monto no puede ser menor de Q10,000. En este caso se elimina la compensación del pago del impuesto (inciso 1 no aplica) a cambio de recibir la devolución. Para esto, los contribuyentes deberán acumular sus créditos fiscales hasta que los montos sean mayores a esa cantidad. Cuando alcancen el valor necesario, el reclamo se hará por auto acreditamiento o por reintegro a través del MinFin.

El Código Tributario, señala que los guatemaltecos tienen un plazo de cuatro años para solicitar la devolución de Crédito Fiscal, pero a pesar de ser un derecho, no hay devolución si la petición no se hace. En caso de solicitar la devolución, existen tres regímenes a considerar.

Regímenes de Devolución de Crédito Fiscal (Ley del IVA)

Si el contribuyente desea exigir el reintegro del Crédito Fiscal, existen tres diferentes regímenes con procedimientos distintos:

  1. Régimen General: Esta opción se caracteriza por el hecho que el proceso de devolución de Crédito Fiscal se gestiona para periodos vencidos, sobre el IVA pagado y cuando el porcentaje de exportación es menor al cincuenta por ciento (50%) de las ventas totales anuales.
  2. Régimen Optativo de Devolución de Crédito Fiscal: A diferencia del Régimen General, esta modalidad requiere que un contador público y auditor emita un dictamen relacionado con la procedencia del Crédito Fiscal. Además, tiene la peculiaridad de devolver el 100% del monto del Crédito Fiscal que haya sido retenido. Este régimen aplica a las ventas totales anuales destinadas a la exportación o a empresas cuyas ventas a terceros exentos de IVA, sean superiores o iguales al 50%.
  3. Régimen Especial de Devolución de Crédito Fiscal a los Exportadores: Los contribuyentes podrán reclamar la devolución del Crédito Fiscal en efectivo y exigir el 75% del mismo cuando la devolución sea de hasta Q.500,000 anuales y 60% cuando la devolución sea mayor. En este caso, también son requisitos: que, de sus ventas totales anuales, el 50% por ciento o más, lo destinan a la exportación o que teniendo un porcentaje de exportación menor al cincuenta por ciento 50% de sus ventas totales anuales, no pueden compensar el Crédito Fiscal con el Débito Fiscal que generan de sus ventas locales.

En resumen, cada tributario puede obtener la devolución del Crédito Fiscal, dependiendo del régimen al que pertenece. En este punto, es oportuno detallar cuál es la responsabilidad del MinFin, del Banguat y de la SAT para realizar los pagos correspondientes al Crédito Fiscal.

Responsables en la devolución del Crédito Fiscal

En el caso del Régimen General, la Dirección Financiera del Minfin es la responsable de la programación de está devolución dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. Este es el único régimen que cuenta con una asignación dentro del Presupuesto del país.

Los otros dos regímenes no se registran en el gasto público, únicamente aparecen en el anexo del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal que corresponda.

Con respecto del Régimen Optativo y al Régimen Especial, es el Banguat quién queda facultado para poder atender las devoluciones de Crédito Fiscal. Para esto, ha creado una cuenta específica denominada “Fondo IVA, para devoluciones del Crédito Fiscal a los exportadores”, que acredita con recursos separados de la cuenta “Gobierno de la República-Fondo Común”, con un mínimo del ocho por ciento (8%) de los ingresos depositados diariamente por concepto del IVA.

El Banguat podrá retirar dinero del Fondo IVA únicamente a favor de la cuenta de encaje en cada banco del sistema para la devolución del Crédito Fiscal a los exportadores. En el caso que los recursos resultan temporalmente insuficientes (lo que por lógica no debería ocurrir), la Ley establece que el MinFin, acordará los ajustes mensuales correspondientes para regularizar el saldo de la cuenta.

Durante el período 2011-2019, los datos del Ministerio de Finanzas muestran que se registraron en el presupuesto de ingresos Q204,905.3 millones por concepto de IVA, ―esto es equivalente al 92% del total recaudado ya que por ley el 8% no debe registrarse presupuestariamente. En otras palabras, este 8% corresponde al monto de provisión para la devolución del Crédito Fiscal y representa Q17,817.85 millones anuales que no deberían ser tocados salvo para efectuar la devolución en su totalidad.

Los registros de SAT muestran que la provisión, para el período en referencia, ha sido de Q16,346.1 millones; sin embargo, los cálculos realizados en este estudio demuestran que la provisión debió ser de Q17,817.9 millones, reflejando una diferencia de Q1,471.8 millones que además demuestra que la capacidad financiera de devolución de crédito fiscal es mayor incluso a la provisión realizada.

Los costos y gastos relacionados a la administración de las devoluciones se solventan descontando de cada devolución un cuarto del uno por ciento (1/4 del 1%) del monto de Crédito Fiscal devuelto, lo que implica que, adicional a los ajustes que pueda hacer SAT para aprobar las devoluciones, el tributario también cubre el monto por cargos administrativos.

Para los efectos del control y fiscalización de la devolución de Crédito Fiscal a los exportadores, el Banguat deberá informar a la Dirección General de Rentas Internas de la SAT el estado de cuenta del Fondo IVA y sus movimientos detallados. La Superintendencia de Bancos vigilará y fiscalizará la aplicación de los fondos. 

Finalmente, es importante mencionar que la devolución de Crédito Fiscal es propiedad de los contribuyentes que se dedican a actividades productivas y representa un derecho legítimo que se puede reclamar al presentar la documentación correspondiente y cumplir con los plazos establecidos en la ley. Además, es un impulsor representativo de la economía nacional que genera nuevas inversiones y fuentes de empleo.

No obstante, en los últimos años han surgido una serie de investigaciones que señalan demoras significativas en la devolución del Crédito Fiscal, evasión de responsabilidad por parte del gobierno para efectuar el retorno y, por si fuera poco, sobornos para agilizar el reintegro en favor de algunos beneficiarios. Esto, sugiere que la ineficiencia para honrar el acuerdo es un incentivo para la corrupción y, según las estadísticas de la SAT, así como de los registros del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin), la dinámica de la devolución no es tan fluida como la normativa vigente lo indica. Existe una diferencia entre lo que debería devolverse y lo que realmente sucede con estos fondos.

Comportamiento real de la Devolución del Crédito Fiscal

La Ley del IVA establece un plazo de 10 a 60 días, luego de haber presentado el expediente, para resolver el requerimiento de los contribuyentes. Sin embargo, al revisar las estadísticas proporcionadas por la SAT, se puede observar que la devolución del Crédito Fiscal puede tomar más de un año, en algunos casos cerca de los veinte años.

Como se indicó anteriormente, tanto el Banguat como el Minfin, son los encargados, por ley, de realizar los pagos de devolución de Crédito Fiscal. De tal cuenta, para el período 2011-2019 el Banco de Guatemala ha pagado en total Q14,130.4 millones y el MinFin otros Q265.7 millones (en total Q14,396.1), promediando alrededor de Q1,599.57 millones al año.

Pero la demanda de este retorno es mayor. En términos monetarios, el total de expedientes ingresados a la SAT suman un requerimiento de devolución de Crédito Fiscal por Q18,667.4 millones para el período 2011-2019, a razón de Q2,074.15 millones en promedio por año. Si comparamos el monto de Crédito Fiscal solicitado en cada año, con la devolución de este, en promedio la SAT deja de devolver alrededor de Q4,271 millones en total; una diferencia de Q474.58 millones al año para el período de estudio.

El Crédito Fiscal generado por los contribuyentes guatemaltecos suma en promedio 2,074.15 millones de Quetzales anuales.

Las devoluciones no llegan a satisfacer más que un promedio de 1,599.57 millones de quetzales anuales (474.58 millones de Quetzales anuales de deuda creciente).

Este dato no es determinante, únicamente se puede estimar porque la devolución no es sobre el período de estudio (2011-2017), sino con varios años de atraso.

Además, las cantidades de devoluciones de Crédito Fiscal a los exportadores son irregulares pasando de Q1,461.0 millones en el 2011 a Q2,020.6 millones en el 2015 y luego descendiendo a Q1,050.3 millones en el 2016, etc.

Si tomamos en cuenta el número de solicitudes y no solo las sumas correspondientes para el mismo período (2011-2019), se presentaron 18,690 expedientes, correspondientes a 10,487 del régimen especial; 7,394 del régimen general; y, 809 del régimen optativo. De estos, se ha resuelto el 86.5%, dejando pendientes de dilucidar aproximadamente 2,524.

Según los registros de Sicoin, el promedio de años de retraso para dicho período de devolución es de seis y medio. En otros casos, los períodos de Crédito Fiscal que ha devuelto el MinFin, han tomado hasta 19 años (en el 2011 se reintegraron recursos correspondientes a 1992). Esto implica que los contribuyentes no perciben la devolución que por derecho les pertenece, con la celeridad que indica la ley.

Cabe resaltar que la presentación de la demanda no significa que tengan veredicto favorable para el tributario, ya que, de los Q14,396.1 millones de crédito fiscal restituido, únicamente Q8,418.5 millones fueron aprobados favorables en su totalidad, mientras que Q5,7139 millones se resolvieron de forma parcial, lo cual implica que el monto requerido era mayor; y, Q2,265.0 millones fueron rechazados.

En promedio, los contribuyentes generan 2,077 expedientes anuales, pero no se logra atender este número de expedientes anuales.

Este dato no es determinante, únicamente se puede estimar porque la atención de expedientes no es sobre el período de estudio (2011-2017), sino con varios años de atraso.

Además de esto, las estadísticas presentadas por la SAT demuestran que, durante el período en referencia, la entidad ha hecho una provisión promedio anual de Q1,816.2 millones, parar cubrir devoluciones de  
Crédito Fiscal a exportadores. No obstante, los datos demuestran que no se ha cumplido con devolver el monto proyectado, y en su lugar se han reintegrado Q1,599.6 millones anuales a los exportadores.

Adicionalmente, se pudo constatar que, en función de la recaudación de IVA registrada en Sicoin, la provisión promedio anual debía ser de Q1,979.76 millones, lo cual refleja una diferencia de Q163.53 millones.

Bajo este contexto, se puede decir que los retraso en la devolución del Crédito Fiscal han restado millones de quetzales a la economía guatemalteca.

La gota de agua que derrama el vaso

La falta de cumplimiento del gobierno para saldar el Crédito Fiscal persiste y el aumento en quetzales se mantiene constante. Por el contrario, si los tributarios dejan de pagar un mes de impuesto, conforme transcurre el tiempo, este se va incrementando a razón de agregarle intereses, omisiones y otros cobros por mora.

Aquí un ejemplo que ilustra la diferencia de las condiciones relativas a asuntos financieros para un particular: la devolución del Crédito Fiscal equivale a Q500,000.00 con un retraso de 7 años. Por el otro lado, tenemos el pago de IVA equivalente a los mismos Q500,000.00, monto que se dejará de pagar durante los mismos 7 años. Según la ley, el tributario que no pagase el IVA correspondiente sufrirá serias penalizaciones, mientras que la devolución del Crédito Fiscal no varía con el transcurrir de los años.

En el mejor escenario, el más barato para el contribuyente, el responsable del pago del impuesto atrasado lo realiza antes que el mismo sea requerido por la SAT y por ley obtiene el 50% de descuento en el pago del impuesto omitido (Artículo 91 del Decreto 6-91, Código Tributario). En un lapso de 7 años, el contribuyente tendría una multa formal de Q150.00 (derivado de la no presentación del impuesto) más Q252,000.00 de multa por omisión (que corresponde al 50% del monto total a pagar del impuesto que para este cálculo es de Q500,000.00).

Adicional a esto, la deuda genera intereses derivados del atraso en el pago. Por ejemplo, asumiendo que un contribuyente paga un impuesto con más o menos 80 meses de retraso (unos 7 años), le correspondería un pago de intereses equivalente al 48.2% sobre la deuda. Para el ejemplo indicado, la cantidad ascendería a Q241,000 sobre el monto del IVA adeudado.

De acuerdo con lo descrito, en el caso que un contribuyente se retrase en pagar un mes de IVA, por aproximadamente 7 años, debería pagar a la SAT alrededor de Q991,150.

Es oportuno recalcar que en el ejemplo planteado parte del supuesto que la SAT no ha requerido el pago del impuesto, por lo que el contribuyente tiene opción de recibir el descuento indicado. En el caso en que el contribuyente no se reporte de manera voluntaria, al momento en que la SAT exige la cancelación del impuesto adeudado, el descuento del 50% no aplica. Esto generaría una deuda de aproximadamente Q1,241,150. Para facilitar el ejemplo lo mostramos de la siguiente manera:

Costo de oportunidad

De acuerdo con los valores y precios del mercado actuales, la creación de un puesto de trabajo básico, incluyendo un estimado para equipo de cómputo, mobiliario y equipo de oficina, salario mínimo, cuota patronal del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y la provisión del bono 14 y aguinaldo suman, como mínimo Q60,000.00 al año:

Si tomamos en cuenta que la SAT deja de devolver alrededor de Q474.58 millones en promedio al año, el costo de oportunidad reflejado en la creación de puestos es de aproximadamente 8,000 nuevas fuentes de empleo al año y, como se ha indicado anteriormente, habría generado un fuerte beneficio en la economía nacional reflejado en el incremento del PIB y en el aumento del capital circulante. 

Conclusiones

El Crédito Fiscal es el derecho a devolución de IVA de todo tributario que, al vender bienes o servicios a entidades exentas, no deben verse afectos a este impuesto. El Acuerdo Gubernativo indica que, si el gobierno ha retenido Q10,000 o más en forma de crédito fiscal a un empresario, este podrá reclamar la devolución del dinero. El plazo para hacer este reclamo es de cuatro años.

Muy a pesar de la claridad de la ley, El Ministerio de Finanzas Públicas, El Banco de Guatemala y La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) no han honrado el compromiso que tienen con los guatemaltecos. En los últimos años han surgido una serie de investigaciones que señalan, [además de las demoras], evasión de responsabilidad por parte del gobierno para efectuar el retorno y, por si fuera poco, sobornos para agilizar el reintegro en favor de algunos beneficiarios.

Para el periodo 2011-2019, el apalancamiento en tiempo de devolución presenta un retraso promedio de seis años sin intereses, aunque el plazo de ley sea de 10 a 60 días. En casos específicos, la devolución a tomado 20 años.

Según el análisis para este período, el gobierno deja de devolver alrededor de Q474.58 millones en promedio anual (que se acumulan año con año, con un retraso de seis años en promedio).

Más frustrante aún, la Dirección de Rentas Internas de la SAT y la Superintendencia de Bancos, que son encargados de supervisar y fiscalizar las cuentas correspondientes a esta devolución, no se pronuncian con la agresividad necesaria sobre este tema.

Según los mismos reportes ofrecidos por la SAT, los mecanismos han demostrado ser irregulares y financieramente insostenibles. Además, como la fórmula que acredita el Fondo IVA para la devolución del Crédito fiscal no es efectiva, la entidad hace aprovisionamientos que tampoco devuelven el monto proyectado. Para el ciclo estudiado, del aprovisionamiento promedio anual de Q1,816.23 millones, el gobierno reintegró únicamente Q1,599.57 millones a los exportadores.

Incluso, se demostró que dicho aprovisionamiento es menor al que correspondería en función de la recaudación de IVA, en Q163.53 millones promedio al año, ya que el monto real de provisión debería ser de Q1,979.76 millones

La percepción final para algunos guatemaltecos es que el gobierno es cada vez más pobre, producto de deudas acumuladas como estas. La falta de propuestas económicas sostenibles y de mecanismos comprobados para salir del apalancamiento evidencia incompetencia por parte de los que deberían sugerir soluciones. Además, esto demuestra que algunos representantes y autoridades responsables de la devolución del Crédito Fiscal, están aceptando salarios y estipendios que no producen resultado alguno. El Crédito Fiscal, que es dinero que los guatemaltecos se han ganado, se lo prestan de manera cohesiva al gobierno sin recibir nada a cambio.

Queda claro que el gobierno no puede permitirse el pago de intereses a los contribuyentes a pesar de tener deudas con este. En este caso podemos decir que la ley exige la comprensión de los contribuyentes en la espera de recibir dinero que mejoraría sus empresas y sus vidas. El caso es contrario cuando es el contribuyente el que tiene la deuda, en donde el rigor de la ley penaliza fuertemente los retrasos de los ciudadanos. El ejemplo ilustrado en este estudio denota que si un contribuyente adquiere el comportamiento de su contraparte el monto a pagar ascendería más del 200% en el mejor escenario.

En manos de los contribuyentes, este dinero, hubiese representado mayores fuentes de empleo e inversión, sin mencionar los beneficios del multiplicador bancario circulante, la multiplicación de capital, el aumento del Producto Interno Bruto, etc. En promedio, se pierde la oportunidad de generar 8,000 nuevas plazas laborales al año.  

Otra comparación interesante es el porcentaje que esta suma representa en comparación con las industrias más exitosas del país. Si confrontamos, por ejemplo, la producción de cardamomo que, según los datos oficiales de Agexport fue de Q2,866 millones de quetzales en el 2017, el desuso de los Q474.58 millones que los productores dejan de invertir equivale un 17% de esta industria.

Además de reducir el crecimiento económico, esta situación impacta directamente en las finanzas de las empresas que deben absorber el costo de este impuesto, equivalente a decir que pagan el IVA de las empresas exentas. Esto también penaliza a los consumidores porque el costo se traslada al precio de los productos que pierden competitividad a nivel internacional, reduciendo el PIB y afectando la imagen comercial.

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