El declive de los partidos nacionales en Guatemala

*Con un agradecimiento a Enrique Galdamez en la construcción de la base de datos

La reforma a la Ley Electoral y de Partidos políticos del 2016 incluyó la creación de la Comisión de Actualización y Modernización Electoral, la cual se encarga de “evaluar el proceso electoral finalizado y de ser necesario, presentar propuestas de reformas que fueren procedentes” (Artículo 265 bis). En consecuencia, en las últimas semanas el Tribunal Supremo Electoral ha convocado a la sociedad civil para presentar propuestas (Publinews, 4 de noviembre 2019). Posiblemente la discusión se enfocará nuevamente en varios ejes, entre ellos el financiamiento político, los requisitos de conformación y organización de los partidos, la fórmula para asignar escaños, los listados, el fortalecimiento del TSE, entre otros.

Este ensayo busca contribuir a este debate enfocándose en un tema poco abordado, incluso en la ciencia política: el grado de nacionalización de las organizaciones partidarias. Un partido nacional es aquel que logra obtener presencia y apoyo del electorado de forma consistente en todo el territorio. Se esperaría que un partido altamente nacionalizado tenga la capacidad de representar una agenda en común y coordinar a sus miembros en base a ella. 

En Guatemala, el índice de nacionalización del sistema de partidos políticos ha venido en descenso desde el año 1999. En este ensayo se presentan los índices de nacionalización de cada partido político en el proceso electoral del 2019, a partir de una base de datos original que incluyó los votos de los veintiséis partidos políticos en las elecciones de diputaciones distritales en los veintitrés distritos electorales. A partir de ese análisis, se encontró que el índice de nacionalización del sistema de partidos políticos se mantuvo a la baja en el proceso electoral del 2019. Dada la continuidad de la tendencia, se argumenta que, de partidos con cierta orientación a temas nacionales, se podría pasar a organizaciones políticas donde predominan los intereses distritales. En este ensayo se busca introducir en la discusión las causas e implicaciones de dicho declive de los partidos políticos nacionales en Guatemala.

El ensayo se divide de la siguiente manera. Primero, se da una breve discusión teórica sobre la definición y medición del concepto de nacionalización. Segundo, se presentan datos de nacionalización del sistema de partidos políticos luego de las elecciones del 2019 y se discuten algunas hipótesis para explicar dichos resultados. Finalmente, se plantean algunas reflexiones sobre las implicaciones de estos hallazgos para la discusión del proceso de reforma a la Ley Electoral.

 

Definiciones y medición del concepto

Existe poca literatura enfocada en la nacionalización de los partidos políticos, sin embargo, se han planteado varias definiciones del concepto. Por ejemplo, Jones y Mainwaring (2003) argumentan que un sistema altamente nacionalizado existe cuando el porcentaje de votos obtenidos por un partido es similar en todos o la mayoría de distritos electorales. Por su parte Morgenstern, Swindle y Castagnola (2009) dividen el concepto de nacionalización en dos componentes. Por un lado, la nacionalización estática distribucional, la cual coincide con la definición presentada por Jones y Mainwaring. Por otro lado, ellos agregan la nacionalización dinámica, la cual mide qué tan uniforme es el cambio en el voto obtenido por los partidos en los diferentes distritos a lo largo del tiempo. Otros como Pablo Simón Cosano (2013) entienden la nacionalización como “un proceso de coordinación que trasciende el nivel del distrito por el cual candidatos o partidos de diferentes circunscripciones deciden unirse para competir con las mismas siglas, formando así un partido nacional”. En general, la mayoría de autores coincide en que el concepto de nacionalización busca evidenciar la capacidad de los partidos políticos para atraer un apoyo uniforme a lo largo del territorio donde compiten.

En ese sentido, una de las mediciones más comunes del grado de nacionalización es el coeficiente Gini utilizado para medir desigualdad. En este caso, los académicos proponen la inversión de dicho coeficiente, de manera que si es igual a 1 representa completa nacionalización y si es igual o cercano a 0 representa nula nacionalización (Jones y Mainwaring, 2003). Una vez se ha calculado el índice para cada partido, este se multiplica por el porcentaje del voto de cada partido, y finalmente, se suman todos los coeficientes para obtener una medición del sistema en general.  

El índice de nacionalización no es estático. En efecto, estudios en diversos países demuestran que el grado de nacionalización puede variar a lo largo del tiempo. Por ejemplo, Morris Fiorina (2016) argumenta que la nacionalización ha aumentado en Estados Unidos a partir de la década de los ochenta, en especial, durante las elecciones del 2006, 2010 y 2014. Por su parte, Cosano (2013) muestra el incremento en el índice de nacionalización en España desde 1977. En América Latina, Jones y Mainwaring (2003) presentan datos para 17 países en América Latina, los cuales evidencian cambios a lo largo del tiempo, así como enormes diferencias entre los sistemas de partidos.

Asimismo, la literatura menciona algunas variables que podrían contribuir a un alto grado de nacionalización. Por ejemplo, se señala que el tipo de sistema electoral puede predecir el grado de nacionalización estática, mientras que el tipo de sistema político, presidencialista o parlamentarista, explica la nacionalización dinámica (Morgenstern, Swindle y Castagnola, 2009). A estas variables se pueden sumar otras como el tamaño del partido, así como su posición en el espectro ideológico. Los partidos más orientados al centro tienden a tener niveles más altos de nacionalización (Simón Cosano, 2013). Finalmente, algunos señalan la influencia del federalismo y la fragmentación del sistema de partidos (Mainwaring y Jones, 2003).

Los autores abordados en esta discusión no profundizan sobre las consecuencias de la nacionalización de los partidos políticos. Sin embargo, algunos como Rose y Urwin (citado en Morgenstern, Swindle y Castagnola, 2009) argumentan que los partidos concentrados geográficamente persiguen metas separatistas, mientras que aquellos con apoyo geográfico amplio tienden a tener una influencia integradora, por lo cual proveen estabilidad. Además, los partidos más nacionalizados podrían tener otros beneficios como un mayor nivel de disciplina partidaria. Es necesario retomar la agenda en el tema desde la ciencia política de manera que dichas hipótesis puedan ser comprobadas.

 

La nacionalización del sistema de partidos en Guatemala

Fortín (2016) utiliza la medición propuesta por Jones y Mainwaring para calcular el índice de nacionalización de los partidos políticos en Guatemala. La siguiente gráfica muestra los datos presentados por Fortín (2016) a partir del voto obtenido por los partidos en elecciones distritales:

 

 

Como se puede observar, el índice de nacionalización del sistema alcanzó su medición más alta en el año 1999. A partir de entonces, se ha observado un descenso constante en el indicador hasta el 2015. Además de estos datos, el estudio de Fortín muestra información de casos específicos como el extinto partido Libertad Democrática Renovada (LIDER) el cual alcanzó un coeficiente de nacionalización de 0.79 en las elecciones del 2015. Por su parte, Encuentro por Guatemala se posicionó como el partido con el coeficiente más bajo con un índice de 0.53, por lo que el autor señala la posible existencia de partidos regionales en la práctica. Asimismo, se plantea que el partido Frente Republicano Guatemalteco (FRG) ha sido la organización partidaria con el nivel más alto de nacionalización alcanzando 0.90 en el año 1999. Desde entonces, la nacionalización del sistema de partidos políticos en Guatemala ha estado en declive. Es importante señalar que los tres ejemplos mencionados son partidos que han desaparecido.

¿Qué sucedió durante las elecciones del 2019? Haciendo uso de los datos preliminares publicados por el Tribunal Supremo Electoral en el portal https://resultados2019.tse.org.gt/201901/, se construyó una base de datos con los votos obtenidos por todos los partidos políticos en las elecciones de diputados distritales en los veintitrés distritos. Usando la medición propuesta por Jones y Mainwaring, se encontró que el índice de nacionalización para el sistema de partidos políticos en Guatemala en el 2019 es de 0.66, es decir, una disminución de cuatro puntos en relación a 2015, siendo el segundo coeficiente más bajo de la historia democrática.  Asimismo, al hacer el análisis por partido, se encontraron los resultados resumidos en la siguiente tabla ordenados por partido menos nacionalizado a partido más nacionalizado. Asimismo, la tabla incluye el porcentaje del voto obtenido por el partido en las elecciones de diputados distritales:

 

Tabla 1. Índices de nacionalización de partidos políticos por partido en 2019

Fuente: elaboración propia con datos del TSE.

 

Se podría dividir a los partidos políticos en tres grupos. Los de baja nacionalización (coeficientes de 0.40 a 0.59), entre los cuales resaltan algunos como Unionista y Compromiso, Renovación y Orden (CREO), ambos con un nicho en la Ciudad de Guatemala. En este segmento se encuentran once partidos. Un segundo grupo serían los partidos de nacionalización media, (coeficientes entre 0.60 y 0.79), entre los cuales resaltan partidos sorpresa de las elecciones de 2019: Semilla, Humanista y MLP. Es importante anotar que la mayoría de partidos (14) se encuentran en este rango. Por último, el único partido capaz de alcanzar un coeficiente de nacionalización alto es UNE con 0.80, similar al obtenido por LIDER en 2015, pero muy lejos del obtenido por el FRG en 1999.

¿A qué podría deberse el declive de las plataformas nacionales? Sin ánimo de plantear teorías concluyentes, se podrían mencionar algunas posibles explicaciones.

Una primera hipótesis podría ser el efecto de la reforma a la Ley Electoral en el 2016. Previo a dichas modificaciones, los partidos penetraban en el territorio a través de los medios de comunicación masiva. Al disminuirse el acceso a medios, como consecuencia de los cambios en la Ley, los partidos con candidatos presidenciales previamente conocidos por el electorado, tuvieron más presencia los distritos. En efecto, los primeros lugares en la elección presidencial, el partido UNE de Sandra Torres, y Vamos de Alejandro Giammattei, se posicionaron en la parte alta de la tabla de índices de nacionalización.

Esta teoría podría cuestionarse al observar otros casos. El partido Valor, a pesar de la prohibición a la candidatura de Zury Ríos, obtuvo un voto consistente a lo largo del territorio, posicionándose como el segundo partido en el índice de nacionalización. Sin embargo, esto tiene una explicación: Zury Ríos mantuvo su actividad de campaña a pesar de la prohibición, lo cual benefició a los candidatos de su partido. Por otra parte, se podría señalar otro caso como el de FCN Nación, cuyo candidato presidencial obtuvo un pobre desempeño en las elecciones, y a pesar de ello, se encuentra en el cuarto lugar en el índice. Sin embargo, este partido se pudo haber beneficiado del acceso a los recursos públicos por ser partido de gobierno. Esto pudo haberle permitido tener presencia en los departamentos.

Ciertamente la teoría no podría explicar de la misma manera los casos del partido Humanista de Edmond Mulet y el Movimiento para la Liberación de los Pueblos de Thelma Cabrera. Estos dos candidatos fueron la sorpresa en las elecciones presidenciales, y sus resultados a nivel de diputaciones distritales muestran un grado medio de nacionalización. Sin embargo, al no ser candidatos conocidos previamente, ni con acceso a recursos del Estado, otros factores tendrían que explicar su desempeño. En el caso del MLP, la presencia física del Comité de Desarrollo Campesino CODECA pudo contribuir a su buen desempeño. Por su parte, el Partido Humanista es un caso difícil de interpretar puesto que a simple vista su candidato presidencial tuvo un apoyo principalmente en áreas urbanas.

Hasta el momento se ha intentado explicar las diferencias entre partidos, sin mencionar  las variables que podrían afectar el índice de nacionalización del sistema en general. En ese sentido, se podrían analizar algunas variables de tipo estructural, como por ejemplo, la distribución étnica del país. Según Pallister (2013) los incentivos de las poblaciones indígenas para participar en la política nacional son más bajos, por lo que prefieren enfocarse en temas puramente locales. Esto ha constituido un reto para la construcción de un partido político indígena a nivel nacional. Una segunda variable podría ser la división urbana y rural (Lebeau y Naveda, 2019). En efecto, partidos como UNE tienen un pobre desempeño en la Ciudad de Guatemala en comparación a otros distritos. Finalmente, una tercera variable de tipo estructural podría ser la creciente intervención del narcotráfico en la política. Al convertirse en una fuente de financiamiento ilícito, los intereses del narcotráfico resultan relevantes. En ese sentido, la ambición de las estructuras criminales es controlar a los actores políticos en su territorio de influencia. Esto podría contribuir al fortalecimiento de estructuras políticas departamentales, cuyas dinámicas e intereses están alejadas de la discusión de temas nacionales. De estas hipótesis, solo la última podría explicar la variación del índice de nacionalización desde 1999, dado que las primeras dos han sido una constante en la política guatemalteca.

Por otro lado, se podrían señalar algunas variables de tipo institucional que han contribuido al debilitamiento de los partidos nacionales, entre ellas la Ley de Descentralización y la Ley de Consejos de Desarrollo de 2002. Estas fortalecieron la autonomía de los gobiernos locales, e institucionalizaron un modelo de repartición de recursos públicos en el seno de los Consejos de Desarrollo. Dado que las obras y proyectos públicos se aprueban en el Listado Geográfico de Obras, los diputados distritales tienen incentivos para enfocarse en gestionar recursos para su territorio, y no para discutir políticas públicas y legislación nacional alrededor de programas o ideologías. Finalmente, otra variable institucional podría ser la falta de presencia del Estado en el territorio. Al no existir burocracias por controlar, los partidos tienen pocos incentivos para expandir su presencia. De estos temas se desprende una agenda de investigación que va más allá de los temas tradicionales como los sistemas electorales, los listados, y la democracia interna de los partidos políticos.

 

Implicaciones del declive de los partidos nacionales en la discusión de reformas

En el 2013, publiqué un artículo sobre el tema de organización partidaria en Guatemala titulado “Partidos Franquicia: La distorsión del modelo de organización partidaria en la Ley Electoral y de Partidos Políticos”. El ensayo señala que los partidos políticos en Guatemala son iniciados por un grupo, usualmente desde la Ciudad de Guatemala, que busca alcanzar la presidencia y escaños del listado nacional en el Congreso de la República. Estos no tienen un interés en crear organizaciones de largo plazo, pero se ven obligados por la Ley Electoral a tener presencia en al menos cincuenta de los trescientos cuarenta municipios divididos en doce de los veintidós departamentos. El objetivo de la ley es precisamente generar partidos con vocación nacional. Para cumplir con estos requisitos, dichos grupos nacionales reclutan líderes locales quienes se encargan de construir la organización en el territorio. A cambio ese trabajo de organización, los líderes reciben la posibilidad de una candidatura. En otras palabras, los partidos funcionan como franquicias pues los creadores de la marca no cuentan con el capital (o no desean invertirlo) para expandir su presencia en los municipios. Para reducir costos, ceden su marca de forma temporal a líderes locales, quienes tampoco desean un compromiso con los partidos de largo plazo. Ambos actores buscan reducir sus costos de participación, y aumentar los beneficios en votos y acceso a recursos financieros.

Desde su introducción, el concepto de partidos franquicia se convirtió en un marco teórico importante para entender el comportamiento de los partidos en Guatemala. De este se derivaron dos alternativas para reducir el poder de los actores nacionales. La primera planteaba un mejor diseño institucional para garantizar que los partidos cuenten con presencia en el territorio. En ese sentido, se propone que los partidos no puedan postular candidatos donde no cuenten con organización formal registrada ante el TSE. Sin embargo, implementar esta propuesta solo profundizará el modelo de franquicias, pues aumentaría los costos de participación y por lo tanto, la necesidad de ceder marcas a líderes locales para cumplir con requisitos de organización.

Una segunda propuesta sería completamente contraria: liberalizar por completo la conformación de organizaciones partidarias en Guatemala. En este caso, se eliminarían los requisitos de organización establecidos en el Tribunal Supremo Electoral y se permitiría a cualquier candidato registrarse como miembro de un partido sin necesidad de pasar por el Comité Ejecutivo Nacional de las organizaciones políticas. Esto podría generar una verdadera competencia a lo interno de las organizaciones, descentralizaría los procesos de selección de autoridades y candidatos, y podría poner fin al modelo de las franquicias.

Sin embargo, a la luz de la evidencia planteada en este ensayo, ambas propuestas tendrían efectos negativos en la nacionalización de los partidos políticos. La primera, aunque busca la presencia de las organizaciones en el territorio, ha fracasado en su objetivo. De expandirse los requisitos de organización, los partidos pequeños y sin recursos tendrían menos posibilidades de competir, y los grandes, mantendrían la práctica de construir organización territorial como un formalismo de la ley y no como resultado de una verdadera vocación democrática. Por otro lado, adoptar un modelo completamente liberalizado también presenta retos. En los últimos años, se ha observado el fortalecimiento de los caudillos departamentales, especialmente en el Congreso de la República. Dichos actores han generado redes políticas independientes las cuales se trasladan de un partido a otro.  La completa liberalización podría dar una cuota de poder mayor a los intereses distritales, lo cual podría resultar en consolidar un modelo político enfocado en la extracción de recursos, con enorme influencia del narcotráfico. Un modelo completamente liberalizado también podría fortalecer identidades regionales y étnicas, promoviendo la construcción de territorios completamente separados de los asuntos nacionales.

¿Cuál podría ser una solución? Desde mi perspectiva, en la discusión de la reforma a la Ley Electoral se debe buscar un equilibrio entre la competencia política, la descentralización, pero a la vez, la coordinación de la agenda política de los partidos desde el nivel nacional. En ese sentido, la Ley Electoral podría adoptar un modelo mixto. La selección de candidatos se daría en primarias cerradas donde solo afiliados al partido pueden participar, y en el que cualquier ciudadano pueda afiliarse al partido de su preferencia sin ninguna restricción por parte de los comités nacionales. Con esto se abriría la competencia y se incrementaría la descentralización. Por otro lado, los comités nacionales tendrían el monopolio en la elección de autoridades partidarias, así como de la formulación de la plataforma política. Con esto se permitiría que los partidos tengan una orientación nacional. Asimismo, los comités nacionales deberían tener influencia en la elección de candidatos a nivel presidencial y del listado nacional. Este modelo sería similar al estadounidense, donde los comités nacionales no tienen todo el poder para elegir al candidato presidencial, sin embargo, sí cuentan con “super delegados” para influir en esta decisión. De esta manera, se podría generar un contrapeso entre los diferentes actores, tanto locales como nacionales, y se permitiría que aquellos partidos con una agenda ideológica y programática (deseablemente liberal) puedan coordinarla desde el centro.  Este modelo permitiría a los actores tener la libertad para decidir si optarán por una vocación local o nacional, sin necesidad de violar las reglas del juego.

La propuesta anterior no constituye un esfuerzo constructivista, sino que busca la construcción de reglas que equilibren la representatividad y la gobernabilidad del sistema. Con este modelo los individuos puedan ejercer su derecho de participación política, pero a la vez, podría evitarse los discursos separatistas, en los que iniciativas controversiales como el pluralismo jurídico pueden verse fortalecidas.

En resumen, a lo largo de este ensayo se plantearon varias ideas. Primero, se discutió brevemente la definición del concepto de nacionalización. Luego se presentaron los datos del índice de nacionalización en Guatemala a partir de los resultados electorales del 2019. Asimismo, se plantearon algunas hipótesis de las posibles causas del bajo grado de nacionalización de los partidos en el país. Finalmente, se abordaron algunas implicaciones de estos hallazgos en la discusión de reformas a la Ley Electoral a partir del 2020.

Lo evidenciado a lo largo de este ensayo podría ser un síntoma de un fenómeno que va más allá de los partidos políticos. Aunque la fragmentación del poder es deseable en un sistema liberal, la ultra fragmentación puede tener consecuencias negativas para el mantenimiento de una comunidad política, y por ende, la estabilidad del sistema y la protección de derechos fundamentales. Esto debe ser un llamado a la reflexión sobre la necesidad de tener acuerdos mínimos sobre cuál es el papel del Estado en la sociedad guatemalteca. Desearíamos que este se limite a garantizar la seguridad y los derechos de los individuos.

 

Referencias

1. Cosano, Pablo. 2013. La nacionalización electoral de los partidos políticos en España. Reis: Revista Española de Investigaciones Sociológicas, No. 141, pp. 171-185
2. Fiorina, Morris. 2016. The (Re)Nationalization of Congressional Elections. A Hoover Institution Essay on Contemporary American Politics. Obtenido en https://www.hoover.org/sites/default/files/research/docs/fiorina_renationalizationofcongressionalelections_7.pdf
3. Fortín, Javier. 2016. Armando el Rompecabezas: Distritos Electorales en Guatemala.  Guatemala: ASÍES.
4. Jones, Mark y Mainwaring, Scott (2003). The Nationalization of Parties and Party Systems:
5. an empirical measure and application to the Americas. Kellogg Institute for International Studies.
6. Lebeau, Jean Roch y Godoy, Enrique. 2019. Segunda vuelta: ¿Torres o Giammattei? Un análisis territorial. Consultado en https://www.plazapublica.com.gt/content/segunda-vuelta-torres-o-giammattei-un-analisis-territorial
7. Lemus, Jonatán. 2012. “Democracia interna de los partidos políticos guatemaltecos: un desafío pendiente”. In Partidos Políticos Guatemaltecos: dinámicas internas y desempeño. Guatemala. Guatemala City: Asociación de Investigación y Estudios Sociales: 1-30
8. Lemus, Jonatán. 2013. "Partidos franquicia: la distorsión del modelo de organización de la Ley Electoral y de Partidos Políticos." In Jonatán Lemus and Javier Brolo. Partidos políticos guatemaltecos: cobertura territorial y organización interna. Guatemala: ASIES.
9. Morgenstern, Scott, Swindle, Stephen M y Castagnola, Andrea. 2009. Party Nationalization and Institutions. The Journal of Politics, Vol. 71, No. 4 (Oct., 2009), pp. 1322-1341
10. Pallister, Kevin. 2013. Why No Mayan Party? Indigenous Movements and National Politics in Guatemala. Latin American Politics and Society, Vol. 55, No. 3, pp. 117-138