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Año 57. Mayo de 2017. N.o 1,072

Más que terminar con las instituciones monetarias, Guatemala necesita desarrollar instituciones y reglas fiscales

Por: Adrián Ravier

En un artículo titulado “World Hyperinflation”, escrito por Steve Hanke y Nicholas Krus (2012), los autores compilan 56 casos de hiperinflación en la historia económica mundial. Entre los países de nuestro Continente incluidos en el ranking destacan Argentina, Brasil, Chile, Perú, Bolivia o Nicargua, pero también aparecen algunos países desarrollados europeos como Alemania o Francia. Un informe más actualizado (2017) incluye a la Venezuela de Maduro en el ranking mundial de hiperinflación -duplicando sus precios cada 17 días-, mientras la Argentina se salvó por poco de repetir la vergüenza en la administración del dinero, gracias a un cambio de política económica con el gobierno de Mauricio Macri que revirtió un proceso inflacionario que había llegado a más del 40 % anual.

Se sabe que en la política económica hay escasos consensos entre los economistas, pero la causa de este tipo de fenómenos suele tener para los historiadores y analistas un único responsable: el Banco Central como monopolio de emisión y el curso forzoso que le impide a los habitantes del país huir hacia otras monedas.

Existen varios países de los cuales podemos tomar lecciones para evitar el flagelo, pero no hay muchos casos en los cuales existan iniciativas locales que apunten a eliminar las instituciones que mantienen a sus naciones con estabilidad monetaria. Un caso para analizar en otra oportunidad serían aquellas economías dolarizadas que pretenden recuperar sus monedas locales. En nuestra región es el caso de Ecuador y El Salvador. En Europa, son muchos los países que se han planteado abandonar el Euro para evitar ajustar sus déficits, y en su lugar, monetizarlos. Por el momento, estas instituciones resisten, pero todavía resta ver el fin de la historia. Otro caso, al que sí queremos atender aquí, es el de Guatemala, país que ha mostrado una buena performance en materia de estabilidad de precios, con la excepción de un solo año, en 1990, en que la inflación llegó al 60 %.

¿Por qué Guatemala –siendo hoy un país caracterizado con altos niveles de corrupción política- pertenece a la élite económica en la administración de la emisión de dinero? Y si es un país de élite en estabilidad monetaria, ¿por qué entonces están surgiendo iniciativas locales para revertir estas instituciones?

 HAYEK Y BUCHANAN EXPLICAN LA BAJA INFLACIÓN DE GUATEMALA

 Un artículo de Maúl, Bolaños y Díaz (2008) sintetiza las dos instituciones claves para comprender la estabilidad monetaria en Guatemala en más de dos décadas. La primera surgió precisamente a los pocos años de presentar Guatemala este alto nivel de inflación comentado en 1990. Se trata de una restricción constitucional para que el Banco de Guatemala (el Banguat) pueda monetizar el déficit fiscal del gobierno central. La segunda es la liberalización del mercado monetario, en el sentido de permitir a los habitantes de Guatemala concretar contratos y transacciones con la moneda que deseen. Estas dos reglas monetarias, en conjunto, podrían ayudar hoy a Venezuela y a la Argentina –así como todo país que presente elevados niveles de inflación- a alcanzar rápidamente la estabilidad de precios, pero también a evitar volver a sufrir este flagelo una vez que la estabilidad de precios se hace realidad.

Las medidas en cuestión tienen sus antecedentes teóricos en contribuciones desarrolladas por dos Premios Nobel como Friedrich Hayek (1976) y James Buchanan (1987). El primero, propuso precisamente esta segunda institución comentada, en su libro La desnacionalización del dinero (1976). En el marco de las discusiones europeas por crear una moneda única, Hayek sugirió más bien permitir que las monedas de Europa, Estados Unidos y otras –me refiero al marco alemán, la libra, el franco, la peseta o el dólar-, compitieran libremente, para lo cual se requería eliminar el curso forzoso. Si el marco alemán, por ejemplo, fuera la moneda elegida por su solidez y estabilidad, la existencia de otras monedas alternativas, obligaría al Banco Central alemán a sostener esta política, si no deseara ver a los habitantes europeos y del mundo elegir monedas alternativas para sus contratos y para sus ahorros. Guatemala hizo precisamente esto. Si bien el Banguat emite quetzales, el Banco Central está obligado por la competencia a mantener una política monetaria sana si no quiere ver a los guatemaltecos moverse hacia otro dinero, quizás el dólar o el euro.

Por ello, en el año 2000, el Congreso de la República aprobó la Ley de Libre Negociación de Divisas que en su artículo 1 establecía:

“Es libre la disposición, tenencia, contratación, remesa, transferencia, compra, venta, cobro y pago de y con divisas y serán por cuenta de cada persona individual o jurídica, nacional o extranjera las utilidades, las pérdidas y los riesgos que se deriven de las operaciones que de esa naturaleza realice”.

James Buchanan, por su parte, se reconoció influenciado por Hayek, pero su aporte estuvo en llevar a un nivel constitucional ciertas reglas para evitar que sean ignoradas por sucesivos gobiernos de corte populista (ver La razón de las normas, junto a G. Brennan). En la medida que el ejecutivo necesite del aval de dos tercios de los legisladores para abandonar este tipo de instituciones que limitan los excesos monetarios, Guatemala podrá disfrutar de estabilidad monetaria a lo largo del tiempo.

Quedará para otro estudio analizar la influencia de Manuel Ayau en la incorporación de estas instituciones en Guatemala. Se sabe que las ideas de Hayek y Buchanan llegaron a Guatemala a través de la Universidad Francisco Marroquín que precisamente Manuel Ayau contribuyó en fundar.

Pero veamos en concreto el artículo 133 de la Constitución Política de la República de Guatemala:

“Con la finalidad de garantizar la estabilidad monetaria, cambiaria y crediticia del país, la Junta Monetaria no podrá autorizar que el Banco de Guatemala otorgue financiamiento directo o indirecto, garantía o aval al Estado, a sus entidades descentralizadas o autónomas ni a las entidades privadas no bancarias. Con ese mismo fin, el Banco de Guatemala no podrá adquirir los valores que emitan o negocien en el mercado primario dichas entidades. Se exceptúa de estas prohibiciones el financiamiento que pueda concederse en casos de catástrofes o desastres públicos, siempre y cuando el mismo sea aprobado por las dos terceras partes del número total de diputados que integran el Congreso, a solicitud del Presidente de la República”. (Constitución, artículo 133)

Maúl, Bolaños y Díaz (2008) destacan que esta reforma tuvo múltiples efectos económicos benéficos, desde la mencionada restricción para monetizar los déficits del gobierno central, hasta una baja importante en la tasa de inflación y en las tasas de interés.

En lo que refiere a la baja de la inflación, el siguiente gráfico presentado por estos tres autores mencionados, nos ayuda a ver los tres períodos en materia de evolución de precios: antes de 1971, desde 1971 a 1993 y desde 1994 hasta 2005. Si bien el cuadro no está actualizado, desde 2005 a hoy la inflación se ha mantenido en un dígito. Comparando el período 2 con el período 3, observamos cómo esta regla monetaria y constitucional permitió terminar con la volatilidad.

Gráfico. No. 1: Inflación en Guatemala (1961-2005)

Fuente: elaborado por Maúl, Bolaños y Díaz (2008) en base a información del Banco de Guatemala.

Los manuales de finanzas públicas son bastante claros acerca de las fuentes de financiamiento que tienen los gobiernos: tributación (impuestos, tasas y contribuciones), deuda (interna y externa) y emisión monetaria (monetizar los déficits vía Banco Central). Algunos países como Venezuela pueden financiar a sus tesoros con lo producido por empresas públicas como es la venta de petróleo, pero esto constituye una excepción de la cual Guatemala está exenta. Argentina también abrió un capítulo aparte en los primeros años de la década de 1990 privatizando empresas públicas y usando el dinero recibido para financiar gasto corriente, pero esto tiene una corta vida.

Volviendo al caso de estudio, en la medida que se sostienen estas dos instituciones claves para la estabilidad monetaria de Guatemala, se obtiene una ventaja secundaria que es transparentar las cuentas públicas. Si el gobierno desea incrementar sus erogaciones, debe enfrentar al público con nuevos impuestos, o bien, tratar de conseguir financiamiento vía deuda, lo cual tiene conocidos límites, empezando por la voluntad de prestamistas de confiar en el gobierno de Guatemala, y la voluntad de los legisladores de avalar mayores niveles de deuda.

Otro gráfico de Maúl, Bolaños y Díaz (2008) muestran la proporción de carga tributaria y señoreaje que permiten financiar el gasto público. Es claro que mientras el señoreaje siga teniendo una participación pequeña en esta relación, la inflación estará controlada. 

“El señoreaje promedio que se observó desde la mitad de la década de 1980 hasta el año de la reforma fue del 2.1% del PIB, mientras que el observado después de la reforma fue del 0.87%.” (Maúl, Bolaños y Díaz, 2008)

Gráfico. No. 2: Fuentes de financiamiento del gasto público: carga tributaria y señoreaje

 

 

Fuente: elaborado por Maúl, Bolaños y Díaz (2008) en base a información del Banco de Guatemala.

¿POR QUÉ HAY INICIATIVAS LOCALES QUE BUSCAN TERMINAR CON ESTAS INSTITUCIONES?

En 2016 la economía de Guatemala registró una inflación del 4,23 %, mientras la actividad económica creció al 3,5 %. Las iniciativas locales que buscan terminar con estas instituciones monetarias no cuestionan la estabilidad consecuente, ni la falta de crecimiento y empleo; lo que cuestionan más bien es el fuerte endeudamiento que Guatemala viene desarrollando producto de déficit fiscales que no pueden monetizar. Por su parte, si el gobierno central es una aspiradora de los ahorros y créditos que existen en Guatemala, resulta lógico que esto incremente la tasa de interés. 

El Banco Mundial se ha resistido en los últimos meses a continuar financiando los déficits de Guatemala, sugiriendo más bien el incremento de la presión tributaria de tal forma de elevar la recaudación con impuestos directos desde el 12 al 15 % del PIB. Señalan estos analistas externos que la recaudación se destina completamente para financiar el gasto corriente, lo que obliga luego al gobierno a acudir a crédito externo para financiar gastos no corrientes, o inversiones de largo plazo.

Pablo García afirmó recientemente en un artículo titulado “Gobierno endeuda con millones, el futuro de Guatemala”, publicado en Siglo XXI, el 21 de enero de 2017: 

“La ganancia de los bancos y financieras en Guatemala, se volvió astronómica desde que en 1994, se le prohibiera al Banguat, prestarle o darle dinero directamente al Gobierno Central, en una reforma constitucional, propuesta por el sector privado que ahora encarece los créditos que Guatemala en el sector público requiere para funcionar y hace que todos los guatemaltecos que no pertenecemos al sector público paguemos más caro las tasas, por siempre estar compitiendo por dinero con el Gobierno central y resto de instituciones públicas.”

 Hace bien Pablo García en señalar las consecuencias del endeudamiento, y el encarecimiento del crédito, pero en la misma nota apunta contra las instituciones monetarias que impiden la monetización de los déficits, en lugar de fijar su crítica a los déficits fiscales en los que incurre el gobierno.

Guatemala no sólo debe evitar abandonar las ideas de Hayek (1976) y Buchanan (1987) que le permiten sostener décadas de estabilidad monetaria, sino que debe crear otras reglas constitucionales para evitar el endeudamiento. Las instituciones monetarias evitan monetizar los déficit y la consecuente inflación, pero no son efectivas para evitar el endeudamiento. Mi pregunta a Pablo García, siguiendo a Buchanan y Brennan (1987) es la siguiente: ¿no conviene sugerir una nueva regla fiscal que evite el endeudamiento en lugar de eliminar la efectividad de estas instituciones monetarias?

Y lo mismo respecto de las propuestas del Banco Mundial. Guatemala es hoy una economía pequeña y abierta, con cierto equilibrio monetario. En lugar de sugerir una mayor presión tributaria, ¿no debería sugerir un equilibrio presupuestario vía baja del gasto público?

Henry Hazlitt decía en su famoso libro La Conquista de la Pobreza (1958, p. 194):

“Si no existiese la ayuda exterior, los gobiernos que hoy la reciben encontrarían aconsejable tratar de atraer la inversión privada extranjera. Para hacerlo, tendría que abandonar la política socialista e inflacionaria, el control de cambios y las prohibiciones de sacar dinero del país; renunciar a la continua presión sobre los negocios privados, a la legislación laboral restrictiva y a los impuestos discriminatorios, y dar seguridades contra la nacionalización, la expropiación y la confiscación.”

REFLEXIÓN FINAL

El Indice de Libertad Económica nos permite observar las fortalezas y deficiencias de Guatemala –y de cualquier país- en sus instituciones y su política pública. Está claro que el mayor desafío está en la falta de desarrollo de cierto Estado de Derecho, lo que tiene en cuenta los niveles de corrupción y la falta de un poder judicial independiente, entre otros factores. Pero al mismo tiempo, Guatemala es una economía con buenos puntajes en el tamaño del gobierno y su inserción internacional. La deuda pendiente está en la necesidad de flexibilizar el mercado laboral, y reducir los niveles de endeudamiento. Pero esto último no se consigue vía monetización de los déficits, sino con la eliminación de los déficits.

Guatemala no necesita abandonar las instituciones exitosas, sino desarrollar otras nuevas, con el mismo ideal de contener al Leviatán.

 

BIBLIOGRAFÍA

Buchanan, James M. (1987). El poder fiscal, Unión Editorial, Madrid.

Buchanan, James M. y Geoffrey Brennan (1987). La razón de las normas, Unión Editorial, Madrid.

Constitución Política de la República de Guatemala. Artículo 133.

Heritage Foundation (2017), Index of Economic Freedom, Guatemala: http://www.heritage.org/index/country/guatemala

Maul, Hugo, Bolaños, Lisandro y Jaime Díaz (2008), “Reformas macroeconómicas liberales en Guatemala”, en Simonetta, Martín, Políticas Liberales Exitosas II, Soluciones para superar la pobreza, Fundación Naumann, pp. 163-182.

Hanke, Steve H. and Charles Bushnell (2017), “Venezuela enters the record book. The 57th entry in the Hanke-Krus world hyperinflation table”, Studies in Applied Economics, Johns Hopkins Institute for Applied Economics, Global Health, and Study of Business Enterprise.

https://drive.google.com/a/ufm.edu/file/d/0BxCBD5ri9y9UQjBqak81eW1YLVk/view

Hanke, Steve H. and Nicholas Krus (2012), “World Hyperinflations”, Institute for Applied Economics, Global Health, and the Study of Business Enterprise The Johns Hopkins University, https://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/workingpaper-8.pdf 

Hayek, Friedrich (1976).  La desnacionalización del dinero, Unión Editorial, Madrid.

Hazlitt, Henry (1958), La Conquista de la Pobreza, Unión Editorial, Madrid.