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04 de abril, 2016

Los incentivos perversos: la elección de magistrados de la Corte de Constitucionalidad

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Carroll Ríos de Rodríguez

Tópico de Actualidad 

Año 56. Abril de 2016. N.o 1,059

Los incentivos perversos: la elección de magistrados de la Corte de Constitucionalidad

Por Carroll Ríos de Rodríguez

 La naturaleza de la Corte de Constitucionalidad es dibujada en la Constitución Política de la República de Guatemala, en sus artículos 268, 269, 271 y 272. El artículo 268 describe a la CC como un “tribunal permanente de jurisdicción privativa”. Su misión es defender el orden constitucional, con total independencia de los demás órganos del Estado.

 El número cinco domina el mecanismo para designar a los magistrados, plasmado en la máxima ley del país. Los cinco magistrados titulares y cinco magistrados suplentes son nombrados por grupos distintos: la Corte Suprema de Justicia, el Congreso de la República, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, el Consejo Universitario de la Universidad de San Carlos de Guatemala y la Asamblea del Colegio de Abogados. La Corte de Constitucionalidad se renueva en su totalidad cada 5 años.

 La Constitución incluso establece un sistema rotativo para ejercer la presidencia de la CC: cada magistrado electo ejercerá la presidencia por un año, empezando con el diputado de mayor edad y terminando con el menor.

 El artículo 272 de la Constitución responsabiliza a la Corte de Constitucionalidad de nueve funciones concretas que van desde conocer las impugnaciones interpuestas contra leyes o disposiciones que han sido objetadas por contener inconstitucionalidades, hasta compilar precedentes con base en casos conocidos, con relación a la doctrina y los principios constitucionales. También funge como un Tribunal Extraordinario de Amparo cuando se interponen acciones de amparo contra el Congreso, la Corte Suprema de Justicia, el Presidente o el Vicepresidente del país.

La Constitución pretende dotar a la CC de independencia financiera apartando para esta agrupación un porcentaje de “los ingresos que corresponden al Organismo Judicial”. La Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad establece que la Corte de Constitucionalidad debe elaborar su propio presupuesto, y que debe recibir cómo mínimo el 5 por ciento del 2 por ciento del presupuesto de ingresos que recibe el Organismo Judicial.

 

Expectativas idealistas

 Según el sitio oficial de la Corte de Constitucionalidad, se discutió la creación de esta corte por primera vez en 1964.  Es una idea inspirada por el filósofo del derecho y jurista austríaco, Hans Kelsen (1881-1973), y por el Tribunal Constitucional de la República Federal Alemana. La constitución de 1965 mandó que doce magistrados conformaran un tribunal de carácter transitorio y no autónomo, encabezado por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia.

 En 1982, el orden constitucional fue interrumpido. Dos años más tarde, los ciudadanos elegimos a 88 diputados constituyentes quienes conformaron la Asamblea Nacional Constituyente (ANC). Ésta elaboró una nueva constitución y reinstauró el orden constitucional. Los constituyentes fueron postulados por diez diferentes partidos políticos, siendo los cuatro más fuertes el Movimiento de Liberación Nacional-Centro Auténtico Nacional (MLN-CAN), con 23 escaños; la Unión de Centro Nacional (UCN) con 21 escaños; la Democracia Cristiana de Guatemala (DCG) con 20 representantes; y el Partido Revolucionario (PR) con 10 escaños. Otros nueve partidos postularon candidatos sin éxito.

 En el plan de los diputados constituyentes, la Corte de Constitucionalidad sería uno de los engranajes necesarios para defender la Magna Carta. Otros elementos importantes del sistema incluyen la exhibición personal, el amparo, la inconstitucionalidad de leyes, la Comisión y el Procurador de los Derechos Humanos, y finalmente, una Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad que también fue promulgada por la ANC.  Fue durante el gobierno de Vinicio Cerezo, en junio de 1986, cuando quedó instaurada la CC.

 Desde la promulgación de la Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, la Guatemala independiente ha tenido nueve constituciones. La evidente vulnerabilidad de este documento recomendaba el diseño de una red de normas y entidades para hacer valer el nuevo contrato social. Asumimos que los constituyentes perseguían este loable objetivo; su esperanza era que:

  • Los electores de los magistrados ante la Corte de Constitucionalidad serían profesionales bien informados y honorables;
  • Los electores serían capaces de desestimar las presiones de grupos de interés, incluyendo del grupo particular al cual pertenecen;
  • La excepcional decisión errónea se cancelaría con las acertadas decisiones de los demás grupos;
  • El abuso del poder o la incrustación de intereses grupales en la CC sería imposibilitado por elecciones cada cinco años y por una rotación celera en la presidencia;
  • Los magistrados ante la CC serían capaces de tomar decisiones imparciales y justas para servir el mejor interés de la ciudadanía;
  • Los métodos democráticos para seleccionar a los magistrados nominados arrojaría una decisión mayoritaria correcta y legítima.

La realidad

 Las expectativas han chocado con los resultados reales, cosechados durante las tres décadas que lleva de operar la CC. Y es que los actores en un proceso electoral responden a los incentivos que enfrentan: analicemos el contexto en el que se desenvuelven los votantes, los candidatos a magistrado, y los grupos de interés.

Los votantes: Los votantes son de carne y hueso. No son omniscientes ni se comportan siempre con inteligencia, racionalidad y altruismo. Tampoco son todos tontos, apáticos o corruptos. Los votantes son personas falibles que votan según su interés y sus preferencias personales. Años de estudios universitarios y experiencia profesional no transforma a los abogados y juristas en votantes superiores. Como cualquier mortal, los abogados tienen mil actividades que rivalizan con un escudriño exhaustivo de la trayectoria de los contendientes. Se dejan persuadir por frases, promesas y vallas. Se decantan por el candidato Z, en lugar del candidato Y, probablemente en función de una mezcla de motivos emotivos, racionales, y sectoriales. Lo que es más, serán “partidarios” al elegir a alguien que estudió en la misma universidad que ellos, o que comparte su ideología. 

Ningún voto individual, aunque sea el capital político intransferible de quien emite el sufragio, determina el resultado como tal. Entre más personas voten, menos peso tiene cada elector. Quienes hemos alguna vez acudido a una urna sabemos intuitivamente, aunque no queremos admitirlo, que la agregación de preferencias resta valor a nuestro criterio y, por ende, no vale la pena invertir demasiados recursos en informar nuestra decisión. En una elección restringida a 13 personas (como ocurre dentro de la Corte Suprema de Justicia), cada voto pesa más que en una elección determinada por 39 funcionarios de la Universidad de San Carlos (USAC), 158 diputados reunidos en el pleno, o las decenas de miles de abogados colegiados.

Los candidatos: Dado que compiten unos con otros por votos, tienen el incentivo de hacer campaña. Hasta la postulación obedece más al carisma del candidato que a sus conocimientos técnicos o a su honorabilidad. Las campañas costosas son de esperar, sobre todo en el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala.

Los grupos de presión: La conformación de facciones que compiten por hacerse del poder es inevitable, precisamente porque el poder sirve para atender los intereses de los miembros de la propia facción. La búsqueda de rentas es producto de las reglas: cada magistrado titular y suplemente “representa” a un grupo o facción. El diseño de la Corte de Constitucionalidad es corporativista. Cuando la Fiscal General Thelma Aldana pide a sus magistrados electos que se separen de quienes les apoyaron para responder únicamente a la Constitución Política, demuestra que entiende las presiones que se ciernen sobre los magistrados electos. Personas de fuera, como los financistas de las campañas, los medios de comunicación, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), miembros del cuerpo diplomático y cientos de agrupaciones más, también invierten recursos monetarios y tiempo para impulsar o rechazar candidaturas concretas. La mayoría espera que su magistrado favorito abogue por sus causas o intereses particulares desde el cargo.

 

Elecciones 2016

 La tabla adjunta lista a los magistrados titulares y suplentes electos para la magistratura de la Corte de Constitucionalidad del 2016 al 2021. Detalla además la forma en que accedieron a la silla, y el lugar donde estudiaron la carrera de derecho, aunque muchos tienen además estudios de postgrado en distintas universidades. Los magistrados designados por los cinco grupos electores toman posesión el 14 de abril del 2016.

Tabla 1

Magistrados ante la Corte de Constitucionalidad (2016-2021)

 

Nombre de magistrado electo

Institución que lo nombra

Método de selección

Magistrados Titulares

Neftalí Aldana

(Egresado de la USAC)

Corte Suprema de Justicia

Votan 13 magistrados con base en proceso de postulación. Ganó con 11 votos en la segunda ronda.

Francisco de Mata Vela

(Egresado de la USAC, decano de 1996-2000)

Universidad de San Carlos

Lo nombra Consejo Superior con base en proceso de postulación. Votaron a su favor 27 de los 39 miembros del consejo.

Bonerge Mejía

(Egresado de USAC, decano de 2004-2008 y 2008-2012)

Colegio de Abogados

Elección en dos vueltas hasta lograr mayoría absoluta, participan aprox. 6,000 de los 21,797(**) abogados colegiados.

Gloria Patricia Porras Escobar (*)

(Egresada de la USAC)

Congreso de la República

Comisión de postulación provee listado de candidatos y diputados votan.

Dina Josefina Ochoa Escribá

(Egresada de la Universidad Mariano Gálvez)

Presidente en Consejo de Ministros

No hubo proceso de postulación en el Ejecutivo.

Magistrados Suplentes

María Consuelo Porras

(Egresada de la USAC)

Corte Suprema de Justicia

Ganó con 10 de 13 votos en la segunda ronda.

Mynor Par Usén

(Egresado de la USAC)

Universidad de San Carlos

Ver descripción arriba.

María Cristina Fernández

(Egresada de la Universidad Francisco Marroquín)

Colegio de Abogados

Ver descripción arriba.

María de los Ángeles Araujo de Méndez (*)

(Egresada de la USAC)

Congreso de la República

Ver descripción arriba.

Henry Comte Velásquez

(Egresado de la Universidad Francisco Marroquín)

Presidente en Consejo de Ministros

Ver descripción arriba.

(*) Reelectas para un segundo período. En la magistratura anterior, Gloria Porras fue designada por el Presidente en Consejo de Ministros. María de los Ángeles Araujo fue nombrada por el Congreso para el período 2011-2016.

(**) Según estadísticas del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala (CANG). Este colegio profesional también inscribe a los

FUENTE: diversos medios de comunicación, sitio oficial de Corte de Constitucionalidad y páginas electrónicas profesionales de magistrados electos.

Además de la presión de intereses sectoriales nacionales, predecibles, como por ejemplo de los políticos en lo individual y los partidos políticos, los sindicatos, los grupos ideologizados, o las facultades de derecho, este proceso evidenció fuertes e indebidas presiones expectativas extranjeras.[3] Algunos diputados ante el Congreso expresaron haber sido presionados directamente por la Embajada de Estados Unidos. Grupos de la llamada Sociedad Civil, por otra parte, se han quejado ante los medios de comunicación que el Presidente de la República, Jimmy Morales, desatendió sus “demandas”.[4] Por su parte, el comisionado Iván Velásquez denunció “vicios electoreros” en el proceso de elección del CANG.[5] Tales declaraciones desnudan la búsqueda de rentas involucrada en el proceso.

Como predice la teoría del análisis económico de la política, se llevaron a cabo campañas evidentemente costosas, sobre todo en las elecciones del Colegio de Abogados, precisamente porque en esta elección era preciso conquistar a una mayoría simple entre los más de 20,000 abogados colegiados, aunque no todos ellos estén activos. Vale la pena detenernos en la exitosa campaña del ex Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la USAC, Bonerge Mejía. Consultado por el vespertino La Hora, el Lic. Mejía afirmó que hizo campaña con “recursos propios, un préstamo solicitado por su esposa, y según dijo, recibe el apoyo de 18 asociaciones de la Ciudad Capital y del interior del país del CANG, que convergen en la Federación de Abogados y Notarios de Guatemala (Fanguate)”.[6]  Algunos medios, como Nómada[7], sostienen que usó fondos públicos para financiar su campaña. Le supuso una ventaja haber sido decano por dos períodos consecutivos, y haber acelerado el proceso de graduación de los estudiantes. La USAC gradúa aproximadamente 1,000 abogados por año.[8] Acota en su sitio el Centro de Medios Independientes que “es importante la política de graduaciones masivas que lanzó Mejía y Ortiz desde el 2004. Ahora se ven los resultados.”[9] 

De hecho, si algo se evidenció en la elección del 2016 es el peso político de la Universidad de San Carlos en relación con las demás universidades del país que tienen facultades de derecho. Por su historia y tamaño, los egresados de la USAC superan por mucho a los egresados de otras universidades. Únicamente 3 de los magistrados electos no se prepararon en la universidad estatal.

Recibieron tachas y fueron cuestionados varios de los magistrados vencedores. Siempre habrá quienes afirmen, con más o menor rigor y evidencia empírica, que entre la oferta inicial había perfiles más idóneos. Sin embargo, usualmente es el caso que emergen victoriosos elementos cuya preparación es inferior a la de otros candidatos derrotados.

Es más difícil establecer si en la Corte de Constitucionalidad se han incrustado fuerzas poderosas a lo largo de los años, a pesar de las periódicas elecciones. La renovación de ocho de los diez puestos en la CC parece indicar lo contrario. Sin embargo, el funcionamiento del sistema evoca un cartel económico. Hay barreras de entrada para elegir y ser electos a la corte, con lo cual un grupo exclusivo tiene la obligación y el privilegio de decidir. No hay ninguna garantía, inscrita en las reglas del juego, de que los individuos que toman las decisiones efectivamente tomen las mejores decisiones.

 

Conclusión

 ¿Debería existir la Corte de Constitucionalidad? Algunas de las realidades expuestas arriba parecen recomendar la eliminación de la CC. Invita juegos politiqueros y además, yergue a los magistrados en autoridades supremas poco fiscalizables. ¿Quién controla al controlador de lo constitucional?

Sin embargo, también es difícil visualizar un contexto en el cual se carece de un árbitro de último recurso para hacer valer la norma constitucional.  Las inconstitucionalidades latentes en las iniciativas de ley que día a día pasan por el pleno del Congreso subrayan la necesidad de que algunos guatemaltecos permanezcan vigilantes en defensa de la constitución. ¿Tiene que ser la CC, o pueden existir instancias privadas que logren lo mismo? ¿O puede organizarse la CC de una forma que minimice los costos e incentivos perversos detectados? ¿Y quién tendría interés en promover una reforma de la CC para eliminar dichos incentivos perversos? Estas son las preguntas que deberíamos estar intentando responder.

 

 

 

[1] “Marco Legal”, Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 28 de mayo del 2009, http://www.cc.gob.gt/index.php?option=com_content&view=article&id=50&Itemid=55

[2] “Historia de la CC”, Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 28 de mayo del 2009, http://www.cc.gob.gt/index.php?option=com_content&view=article&id=49&Itemid=54

[3] EFE, “Grupo de Guatemala denuncia injerencia extranjera en elección de magistrados”, Fox New Latino, 4 de febrero del 2016, http://latino.foxnews.com/latino/espanol/2016/02/04/grupo-de-guatemala-denuncia-injerencia-extranjera-en-eleccion-de-magistrados/

[4] Glenda Sánchez, “Piden a Jimmy Morales que deje el secretismo en proceso de CC”, Prensa Libre, 11 de febrero del 2016, http://www.prensalibre.com/guatemala/justicia/piden-al-presidente-jimmy-morales-deje-secretismo-en-proceso-de-cc

[5] Soy502, “CICIG critica que no se superaron vicios en elección de magistrados”, 3 de marzo del 2016, http://www.soy502.com/articulo/cicig-critica-no-superaron-vicios-eleccion-magistrados

[6] La Hora, “¿Qué ofrecen los candidatos de la CC por la CANG?”, 28 de enero del 2016, http://lahora.gt/que-ofrecen-los-candidatos-a-la-cc-por-el-cang/

[7] Jody García, “Ganar una silla en la Corte usando fondos públicos”, Nómada, 15 de febrero del 2016, https://nomada.gt/ganar-una-silla-en-la-corte-usando-fondos-publicos/

[8] Alicia Álvarez, “Guatemala: pocos universitarios, muchos abogados”, Revista Contra Poder, 29 de junio del 2015, http://contrapoder.com.gt/2015/06/29/guatemala-pocos-universitarios-muchos-abogados/

[9] Isabel Figueroa, Lucía Rivera y Estefanía Sarti, “Ex decano de USAC gana con voto de abogados jóvenes”,  CMI-G, 10 de marzo del 2016, https://cmiguate.org/otro-ex-decano-de-derecho-a-la-cc-colegio-de-abogados-elige-a-bonerge-mejia/

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